III SA/Kr 755/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala Starosta postanowieniem z dnia [...] 2010 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 §1 pkt 4, art. 98 § 1, art. 101 § 3 kpa w związku z prowadzonym postępowaniem z wniosku A. M. i C. M., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków obrębu 2, jedn. ewid. B w części dotyczącej działek ewid. zmod. nr 808/71, 628/13, 2220/34, 2325/3, 2220/42, 2220/47, 2453/1 i 2220/33. W uzasadnieniu Starosta podał, że 21 lipca 2009 r. P. S. złożył wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej operat pomiarowy dotyczący "podziału nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: 808/71, 628/13, 2220/34, 2325/3, 2220/42, 2220/47, 2453/1 i 2220/33 wszystkie położone w obr. 2 B (...) Operat geodezyjny został złożony w PODGiK za nr [...]". Wnioskodawca zobowiązał się dostarczyć operat dotyczący wnioskowanego wydzielenia po uzyskaniu klauzuli przyjęcia do PODGiK oraz stosowne pełnomocnictwa. W dniu 21 października 2009r. został dostarczony wniosek A. M. i C. M. wraz z operatem pomiarowym z dnia 16 lipca 2009r, nr [...] z prośbą o jego zatwierdzenie. Jako podstawę do wydzielenia własności podano decyzję Ministra Zdrowia z dnia 4 października 2007r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 7 października 1948 r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 17 kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego A. W dniu 22 stycznia 2010 r. wpłynął wniosek Prezesa Zarządu A, w którym A S.A. zakwestionowała prawidłowość wyznaczenia przebiegu granic podziałowych na działkach ewid. 2220/33, 2220/34, 2220/42 i 2220/47, a także domagał się, aby wykonawca robót geodezyjnych dokonał ustalenia przebiegu granic na gruncie. Z uwagi na to A S.A. wniosła o zawieszenie postępowania aż do momentu przeprowadzenia przez wykonawcę wnioskowanych czynności. Dodatkowo A S.A. poinformowała, iż został skierowany wniosek do Ministra Zdrowia między innymi o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Zdrowia z dnia 4 października 2007 r. Starosta wskazał, że istota zagadnienia wstępnego jako przesłanki do zawieszenia postępowania ewidencyjnego leży na zupełnie innej płaszczyźnie niż kwestia uzyskania podstawy materialnoprawnej do wprowadzenia zmiany określonej treści (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2008r. sygn. akt III SA/Kr 138/08). Podstawę wprowadzenia do ewidencji gruntów zmian w formie czynności materialno-technicznej albo w formie decyzji wydanej w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oprócz aktów w postaci orzeczenia sądowego, aktu notarialnego, ostatecznej decyzji administracyjnej lub aktu normatywnego, stanowić mogą także opracowania geodezyjno-kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Przeprowadzenie pełnego postępowania administracyjnego ma na celu umożliwienie podjęcia odpowiedniej decyzji o tym, czy istnieje podstawa do uwzględnienia wniosku o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów decyduje chwila podjęcia tej decyzji. Dlatego zdaniem Starosty żądanie A S.A. w Z ustalenia granic na gruncie oraz wystąpienie z wnioskiem do Ministra Zdrowia o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Zdrowia z dnia 4 października 2007r. nie miało charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż nie warunkuje ono w tym przypadku rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku Starostę. Organ wskazał też, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania określonych w art. 98 § 1 kpa, ponieważ to nie wnioskodawca wystąpił o zawieszenie postępowania administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyły A S.A. z siedzibą w Z, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy na rozpatrzenie sprawy dotyczącej aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków obrębu 2, jedn. ewid. B, ma wpływ wynik postępowania wznowieniowego toczącego się z wniosku A S.A. przed Ministrem Zdrowia, gdyż postępowanie to może przesądzić, iż wnioskodawcy, tj. A. M. oraz C. M. nie mają interesu prawnego w postępowaniu, a zatem nie mogą skutecznie domagać się aktualizacji operatu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2010r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz.2027 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2004r. sygn. akt l SA 1102/2002, w którym Sąd orzekł, iż razie kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co nie wyłącza możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy decyzja, która miała wpływ na rozpatrzenie sprawy zostanie w odpowiednim trybie zmieniona. WINGiK podkreślił, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 kpa i nie można przy jego interpretacji stosować wykładni rozszerzającej. Ponadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 1999r. sygn. akt IV SA 744/1997, WINGiK wskazał, iż zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ nie może się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego kwestia ewentualnego wzruszenia decyzji Ministra Zdrowia z 4 października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 7 października 1948 r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 17 kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego B, a także wniosek o wznowienie postępowania w celu stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Ministra Zdrowia z dnia 3 września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 18 marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych C, B i D na własność Państwa, oraz ostatecznej decyzji Ministra Zdrowia z 16 października 2001 r. znak: [...] utrzymującej w mocy wymienioną wcześniej decyzję Ministra Zdrowia z 3 września 2001 r., nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu nr 2, jedn. ewid. B w części dotyczącej działek ewidencyjnych zmod. nr 808/71, 628/13, 2220/34, 2325/3, 2220/42, 2220/47, 2453/1 i 2220/33. Skargę na postanowienie WINGiK wniosły A S.A. z siedzibą w Z, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy na rozpatrzenie sprawy dotyczącej aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków obrębu 2, jedn. ewid. B, ma wpływ wynik wznowionego postępowania toczącego się z wniosku A S.A. przed Ministrem Zdrowia, gdyż postępowanie to może przesądzić, iż wnioskodawcy, tj. A. M. oraz C. M. nie mają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, a zatem nie mogą skutecznie domagać się aktualizacji ww. operatu. Strona skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu l instancji. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,. poz. 1270 ze zm.) , w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Badając zaskarżone postanowienie z uwzględnieniem powyższych reguł, sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ponieważ zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, wskazać należy, że instytucja zawieszenia postępowania powoduje przerwę w jego biegu powodująca stan, w którym nie są podejmowane czynności procesowe ani nie biegną żadne terminy. Zasadą wynikającą z celowego charakteru postępowania administracyjnego powinna być jego ciągłość, zapewniająca możliwość zakończenia tj. rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminach określanych przepisami kpa. W pewnych jednak okolicznościach przerwanie biegu postępowania jest konieczne, na co wskazuje istnienie instytucji zawieszenia postępowania z urzędu, uregulowanej w przepisie art. 97 § 1 kpa. Poza zakresem rozważań należy pozostawić obligatoryjne podstawy zawieszenia postępowania wynikające z okoliczności lub zdarzeń dotyczących możliwości udziału w postępowaniu jego stron, gdyż zarzut skargi sytuacji tych nie dotyczy, ani też przesłanki wymienione w art. 97 § 1 pkt. 1-3 w sprawie nie zachodzą. Przedmiotem kontroli sądu jest natomiast prawidłowość interpretacji przez organy art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy zasadniczą kwestią było rozważenie, czy okoliczności wskazywane przez stronę skarżącą jako podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania wyczerpują przesłankę zawieszenia postępowania określoną w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z przepisu tego wynika, że zagadnienie wstępne to : 1) zagadnienie, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W doktrynie jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, dotyczące istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, na co wskazuje użyte w przepisie określenie "rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego". Istnienie zagadnienia wstępnego powodującego konieczność zawieszenia postępowania z tej przyczyny to wystąpienie w jego toku sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, wyd. C.H Beck, Warszawa 2005, str. 444). Pojęcie "uwarunkowania" oznacza, że chodzi o bezpośredni związek przyczynowy, bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. wyrok NSA z 26. 01. 1993 r, II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 3.06. 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Istotą natomiast wymogu "uprzedniości" rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest to, iż nie było ono przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Wskazuje się, że "chodzi o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było" (wyr. NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55) i o takie rozstrzygnięcie, które na gruncie przepisów prawnych regulujących określone postępowanie wykazuje charakter trwały, określany także jako "prawomocne przesądzenie" (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom l, kom. do art. 97kpa (Dz.U. 00.98.1071) LEX 2010 i podane tam orzecznictwo i literatura). Odnosząc powyższe, podstawowe uwagi dotyczące przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa do treści zaskarżonego postanowienia, należało uznać, że jest ono prawidłowe. Postępowanie, które według skarżącej spółki winno ulec zawieszeniu toczy się w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków obrębu nr 2, jedn. ewid. B w części dotyczącej działek ewid. zmodyfikowanych nr 808/71, 628/13, 2220/34, 2325/3, 2220/42,/ 2220/47, 2453/1 i 2220/33. Załączony do wniosku wszczynającego postępowanie operat sporządzony został w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia decyzją z dnia 16. 10. 2001 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia 3 września 2001 r. nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 18. 03. 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych C, B i D, oraz w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia decyzją z dnia 4 . 10. 2007 r. sygn. akt [...] nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 7. 10. 1948 r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 17. 04. 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego B. Z twierdzeń skarżącej spółki A S.A. wynika, że wystąpiła ona z wnioskami o wznowienie postępowań zakończonych w/w decyzjami. Do skargi załączona została kopia postanowienia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2010 r. [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Zdrowia z dnia 4.10.2007 r. znak [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 7. 10. 1948 r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 17.04. 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego B. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania nie może zostać podważona argumentacją skargi. Fakt wystąpienia przez skarżąca spółkę z wnioskami o wznowienie wyżej opisanych postępowań , oraz okoliczność, jedno z nich zostało wznowione, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przesłanek wynikających z art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Wbrew twierdzeniom skargi, wydane w dniu 26 kwietnia 2010r. postanowienie Ministra Zdrowia dotyczy bowiem wznowienia tylko postępowania zakończonego decyzją z dnia 4.10.2007 r, a nie wznowienia obydwu postępowań. Przesłanką zawieszenia postępowania w związku z kwestionowaniem przez skarżącą również decyzji Ministra Zdrowia z 2001 r. miałby być więc w świetle akt administracyjnych- na datę wydania zaskarżonego postanowienia - wyłącznie sam fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Nie ma to jednak większego znaczenia w świetle prawidłowo dokonanej przez organy oceny, iż w sprawie nie zachodzi sytuacja obligująca organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków do zawieszenia postępowania. Przyszły, nieznany wynik wznowionych postępowań, niezależnie od rodzaju mogących zapaść w świetle art. 151 kpa decyzji nie jest rozstrzygnięciem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu wszczętym wnioskiem uczestników. Nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Nie zachodzi więc sytuacja, w której organ ewidencyjny nie może rozstrzygnąć sprawy i wydać decyzji na podstawie przepisów regulujących prowadzenie ewidencji gruntów - tj. Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ ten nie jest powołany do oceny treści i zasadności wniosków o wznowienie postępowań zakończonych kwestionowanymi decyzjami, celem rozważania jakim wynikiem zakończą się postępowania wznowieniowe a podstawą zawieszenia postępowania nie może być sama tylko ewentualność ich uchylenia. Decyzje Ministra Zdrowia z dnia 4.10.2007 r. i z dnia 16.10.2001 r. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia były ostateczne i pozostawały w obrocie prawnym, zatem nie zachodziły przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należało za nie naruszające prawa, co skutkować musiało nieuwzględnieniem skargi przez sąd. Art. 151 p.p.s.a. stanowi, ze w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Na podstawie tego przepisu orzeczono więc jak w sentencji.