III SA/Kr 758/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi N. S. na akt Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu gminy I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej N. S. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. N. S. w piśmie z dnia 30 kwietnia 2019 r. złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej, z tytułu zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu. W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta pismem z dnia 30 maja 2019 r. znak: [...] poinformował wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 30 kwietnia 2019 r. W piśmie tym wyjaśniono, że wniosek N. S. był przedmiotem rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta pod kątem spełnienia kryteriów do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów Gminy w oparciu o obowiązującą uchwałę Rady Miasta Nr [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 28 marca 2017 r. poz. 2105 z późn. zm.) . Zgodnie z ww. uchwałą wnioski o najem gminnego lokalu rozpatrywane są w stosunku do wnioskodawców dokumentujących niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiągających niskie dochody. Kryterium niskich dochodów spełniają wnioskodawcy, których średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie jednego roku poprzedzającego rok weryfikacji wniosku, nie przekracza 200% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym (tj. 2.200,00 zł), 175% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym (tj. 1.925,00 zł) i 150% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym (tj. 1.650,00 zł). Dalej wskazano, że uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są między innymi osoby, które zamieszkują z zamiarem pobytu stałego w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, położonym na terenie Gminy. Za lokal o nadmiernym zaludnieniu uważa się lokal mieszkalny, w którym na jedną osobę zamieszkującą z zamiarem stałego pobytu przypada mniej niż 5 m2 powierzchni pokoi. W przypadku, gdy w lokalu zamieszkują osoby: a) posiadające orzeczenie o znacznym stopniu lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, I lub II grupie inwalidzkiej lub niepełnosprawności do ukończenia 16 roku życia (dotyczy osób małoletnich), b )w wieku powyżej 60 roku życia. Natomiast za lokal o nadmiernym zaludnieniu uważa się lokal, w którym na jedną osobę zamieszkującą z zamiarem stałego pobytu przypada mniej niż 5m2 powierzchni pokoi. Organ wyjaśnił, że do obliczenia zaludnienia w lokalu, bierze się pod uwagę wyłącznie osoby zamieszkujące w nim z zamiarem pobytu na stałe przez okres co najmniej trzech lat przed złożeniem wniosku. Jak ustalono lokal mieszkalny nr [...] przy ul. K w K obejmuje trzy pokoje, kuchnię oraz przynależności o łącznej powierzchni użytkowej 47,50 m2, w tym powierzchni pokoi 32,1 m2. W przedmiotowym mieszkaniu zamieszkuje 5 osób, które jednocześnie są zameldowane tam na pobyt stały. Powierzchnia pokoi przypadająca na jedną osobę zamieszkującą w lokalu z zamiarem stałego pobytu wynosi więc 6,42 m2. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia kryterium zamieszkiwania w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, które jest jedną z podstaw do ubiegania się o mieszkanie z zasobu Gminy. Ustosunkowując się do podniesionej kwestii niepełnosprawności i braku uwzględnienia tego faktu podczas rozpatrywania wniosku organ wyjaśnił, że niepełnosprawność osób ubiegających się o gminną pomoc mieszkaniową nie stanowi kryterium pozwalającego na pozytywne rozpatrzenie wniosku tych osób. Jest to jedynie przesłanka pozwalająca na przyspieszenie otrzymania lokalu mieszkalnego (np. w trybie pierwszeństwa), ale tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wniosek został wstępnie, pozytywnie rozpatrzony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie N. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu, pozytywne rozpatrzenie jej wniosku mieszkaniowego oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca uważa, że spełnia kryteria do przyznania jej pomocy mieszkaniowej na podstawie uchwały Nr XXI/340/15 Rady Miasta z dnia8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Podniosła, że jako osoba ucząca się nie osiąga obecnie dochodów, zatem spełnia kryterium niskich dochodów, co zostało udokumentowane we wniosku. Nadto wyjaśniła, że lokal, w którym zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu ma łączną powierzchnię pokoi 32,1m2. W przedmiotowym mieszkaniu zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu 6 osób, w tym: wnioskodawczyni z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jej niepełnoletni brat został zaliczony do osób niepełnosprawnych, jej mama z orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz dziadek w wieku powyżej 60 roku życia. Fakty te zostały udokumentowane załączonymi do wniosku zaświadczeniami, dodatkowo do skargi przedłożyła zaświadczenia lekarskie dotyczące stanu zdrowia zamieszkujących z nią - dziadka L. M. oraz brata J. S. Powierzchnia pokoi przypadająca na jedną osobę zamieszkującą w lokalu z zamiarem stałego pobytu wynosi więc 5,35 m2. Skarżąca podniosła, że organ błędnie uznał, iż w przedmiotowym mieszkaniu zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu jedynie 5 osób, brał bowiem pod uwagę jedynie osoby zameldowane tam na pobyt stały. Organ pominął wskazanego we wniosku jej ojca P. S., który zamieszkuje w przedmiotowym lokalu z zamiarem stałego pobytu, pomimo, iż jest zameldowany w innym miejscu. W uchwale wskazującej zasady kwalifikowania osób do pomocy mieszkaniowej jako kryterium wskazana została ilość osób zamieszkujących z zamiarem stałego pobytu, co nie może być utożsamiane z faktem zameldowania na pobyt stały w lokalu. Skarżąca podniosła a wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 2 października 2014 r. III SA/Kr 1071/14, że wprowadzenie przesłanki zameldowania zamiast zamieszkiwania stanowi dyskryminację i swoistą sankcję za niedopełnienie obowiązku meldunkowego, do czego organ nie posiada upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: | |Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz.| |2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. | |1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki | |określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem – t.j. legalności - tej działalności, poprzez badanie czy przy| |wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa | |dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia | |przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami| |i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga | |merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. | |Skarga w ocenie dokonanej według powyższych kryteriów zdaniem Sądu zasługuje na uwzględnienie. | |W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, iż kwestionowane rozpatrywaną skargą pismo Prezydenta Miasta, to | |akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Akt ten stanowi przejaw władczej woli organu, | |obejmującej odmowę zakwalifikowania skarżącej do nadania dalszego biegu wnioskowi o umieszczenie na liście kandydatów do zawarcia umowy| |najmu, z powodu braku spełnienia przesłanek wskazanych w uchwale Rady Miasta nr XXI/340/15 z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad | |wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz. | |2105 ze zm. – zwanej dalej "uchwałą"). Posiada cechy aktu indywidualnego, dotyczy uprawnienia skarżącej wynikającego z przepisu prawa | |oraz kreuje ich sytuację prawną (por. m. in. te kwestie wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1873/15). W tym przypadku | |odmawiając konkretyzacji uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa (uchwały). | |Skoro sądowi administracyjnemu poddane zostały kontroli akty z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 | |P.p.s.a., także i tego rodzaju jak kwestionowany skargą, to Sąd dokonując weryfikacji tego rodzaju aktu nie może pominąć aspektów | |związanych z prawidłowo przeprowadzoną wykładnią przepisów prawa, zwłaszcza, że kreują one sytuację prawną ich adresatów. | |Analizując pod tym kątem oceniany akt Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta wydając go, przeprowadził niewłaściwą wykładnię przepisów | |uchwały, co w konsekwencji doprowadziło do ich błędnego zastosowania. | |W Rozdziale 4 wskazanej uchwały Rady Miasta, zatytułowanym "Wynajem lokali w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw | |domowych o niskich dochodach" prawodawca lokalny w § 11 zawarł zasady ogólne wynajmu lokali. | |Z ust. 1 § 11 uchwały wynika, że osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku | |spełnienia kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów w rozumieniu | |niniejszej uchwały. | |Ust. 2 tego paragrafu stanowi, że osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową powinny udokumentować również fakt posiadania centrum | |życiowego w Gminie. Fakt ten może być udokumentowany także w późniejszym czasie, do czasu objęcia wniosku ostateczną listą | |mieszkaniową, w przypadku pozytywnej, wstępnej weryfikacji wniosku. | |Stosownie do postanowień ust. 3 § 11 uchwały uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb | |mieszkaniowych są między innymi osoby: | |1) będące najemcami lokali, które nie spełniają warunków technicznych wymaganych dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; | |2) zamieszkujące z zamiarem stałego pobytu w lokalu o nadmiernym zaludnieniu położonym na terenie Gminy; | |7 ) zamieszkujące w lokalu lub jego części niewchodzącym w skład zasobu, na podstawie umowy najmu, użyczenia lub innego tytułu | |prawnego, umożliwiającego zamieszkanie w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: | |a) upłynął okres na jaki został zawarty najem lub utracono tytuł prawny wskutek wypowiedzenia; | |b) kwota opłat za używanie lokalu, przekraczała w momencie upływu okresu wypowiedzenia lub okresu na jaki został zawarty tytuł prawny | |50 % miesięcznych dochodów wnioskodawcy i osób objętych wnioskiem; | |c) powierzchnia zajmowanego lokalu lub jego części nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej przyjętej na podstawie art. 5 ust. | |1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.). | |W myśl natomiast § 2 pkt 11 uchwały lokal o nadmiernym zaludnieniu, to lokal, w którym na jedną osobę zamieszkującą z zamiarem stałego | |pobytu przypada mniej niż 5 m2 powierzchni pokoi. | |Za niski dochód, stosownie m. in. do § 3 ust. 1 uważa się: | |1) dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego - średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka | |gospodarstwa domowego, który nie przekracza 200% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 175% najniższej emerytury w | |gospodarstwie dwuosobowym i 150% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym; | |2) dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony w trybie Programu Pomocy Lokatorom, o którym mowa w § | |11 ust. 6 - 9 niniejszej uchwały – średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie | |przekracza 350% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 300% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym i 250% | |najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym; | |3) dla osób ubiegających się o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu – średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka | |gospodarstwa domowego, który nie przekracza 250% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 225% najniższej emerytury w | |gospodarstwie dwuosobowym oraz 200% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym | |Natomiast dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu w trybie Programu Zamian, o którym mowa w § 21 ust. 3 - 5 niniejszej uchwały| |– średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który przekracza 175% najniższej emerytury w | |gospodarstwie jednoosobowym, 150% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym i 125 % najniższej emerytury w gospodarstwie | |wieloosobowym (ust. 2 § 3 uchwały). | |Kwestia spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego nie jest sporna. Rozstrzygająca jest natomiast interpretacja postanowień | |uchwały, co do sposobu ustalenia czy w danym lokalu doszło do sytuacji " przeludnienia". | |Organ, dokonując interpretacji postanowień uchwały stanął na stanowisku, że uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu | |niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są między innymi osoby, które jednocześnie zamieszkują i są zameldowane na pobyt stały w | |lokalu, w którym powierzchnia mieszkalna w przeliczeniu na osobę jest mniejsza niż 5 m2., a w przypadku, gdy zamieszkują osoby | |niepełnosprawne lub powyżej 60 roku życia 6 m2. | |W ocenie Sądu taka interpretacja postanowień § 2 pkt 11 i innych uchwały przez Prezydenta Miasta jest błędna. | |Krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu został określony w art. 4 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw | |lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1182, zwanej dalej ustawą o ochronie praw | |lokatorów). | |Z art 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że uprawnionymi do tego są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej (wspólnotę| |samorządową tworzą bowiem wszystkie osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania na terenie gminy), którzy posiadają niezaspokojone | |potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe (niskich dochodów). | |W niniejszym przypadku Prezydent Miasta w kwestionowanym przez skarżącą akcie przyjął, że uprawnione do ubiegania się o najem lokalu z | |tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby, które jednocześnie zamieszkują i są zameldowane na pobyt stały w lokalu o | |nadmiernym zaludnieniu | |Stanowisko to zdaniem Sądu jest błędne. Należy zauważyć , że z treści § 11 ust. 2 wskazanej uchwały wprost wynika, że każda osoba | |wnioskująca o pomoc mieszkaniową powinna udokumentować fakt posiadania centrum życiowego w Gminie. Chodzi tutaj o udokumentowanie | |samego faktu przebywania w danym miejscu (lokalu) na terenie Gminy z zamiarem stałego pobytu, a więc uczynienia tego miejsca centrum | |życiowym takiej osoby, tj. miejsca w którym wykonuje ona czynności życia codziennego. Okoliczność ta może być potwierdzona dokumentami | |(formalnym zameldowaniem), ale uzależnianie możliwości starania się o zakwalifikowanie na listę osób uprawnionych do najmu lokalu z | |zasobu gminy od faktu stałego zameldowania jest wprowadzeniem poza przepisowego, niczym nieuzasadnionego kryterium. Zapisu § 2 ust. 4 | |Załącznika Nr 1, regulującego "Tryb rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu" wskazanej uchwały, z którego to wynika, że "Wniosek | |jest oceniany według miejsca zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu wnioskodawcy..." nie można odczytywać, jako wymóg legitymowania | |się dokonaniem obowiązku meldunkowego w rozumieniu ustawy 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1397) . | |Zauważyć też trzeba, że sformułowanie to jest powtórzeniem ustawowego pojęcia – pobytu stałego – w rozumieniu tej ustawy (art. 25 ust. | |1), co nie oznacza samo przez się potwierdzenia zrealizowania obowiązku meldunkowego, lecz potwierdzenia faktu stałego przebywania | |danej osoby w określonym miejscu, któremu nie koniecznie towarzyszy zrealizowanie obowiązku meldunkowego. Przy takim rozumieniu | |postanowień uchwały z grupy osób uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu z zasobu, byliby wyłączeni bezdomni, którzy w świetle | |postanowień § 11 ust. 3 pkt 8 uchwały są także uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy. Zazwyczaj bowiem | |udowodnienie przez te osoby posiadania centrum życiowego na terenie K tylko wyjątkowo będzie mogło być dokonane przy pomocy dokumentów| |(zaświadczenia o zameldowaniu; por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 166/17, czy co do faktu | |przebywania z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1738/16; oba dostępne w https://cbois.nsa.gov.pl.) . Wojewódzki Sąd | |Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 102/12; Lex nr 1146093 opowiedział się, że za takim| |rozumieniem przepisów przemawia też wykładnia celowościowa przepisów określających wspólnotę samorządową. Pojęcie "mieszkaniec gminy" | |należy utożsamiać z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na obszarze gminy, a nie z osobą posiadającą zameldowanie (art. 1 ustawy z | |dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2019 r., poz. 506, art. 16 Konstytucji RP). Pogląd ten podziela także tut. Sąd. | |Sąd zdaje sobie sprawę z praktycznych konsekwencji z uwagi na ograniczoną liczbę lokali, którymi dysponuje gmina w stosunku do potrzeb | |mieszkańców, ale nie oznacza to, że z każdym podmiotem ubiegającym się o zawarcie umowy najmu, umowa taka będzie zawarta. Możliwość | |ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu musi być jednakże zapewniona każdemu, kto spełni warunki, gdyż jest to uprawnienie| |każdego mieszkańca gminy. Warunkami tymi co do zasady są: niski dochód i niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, które to musza być | |spełnione łącznie. | |Zaskarżony akt wydany został w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postepowania, bowiem przyjmując za istotną przesłankę stałego | |zameldowania, nie ustalono liczby osób faktycznie zamieszkałych z zamiarem stałego pobytu w lokalu gdzie mieszka skarżąca, dlatego nie | |można na obecnym etapie ocenić czy doszło do w tym lokalu do " przeludnienia " w rozumieniu powołanej uchwały. | |Tym samym naruszone zostały przepisy prawa materialnego, wskazanej na wstępie uchwały Rady Miasta, w stopniu mającym wpływ na wynik | |sprawy. Poprzez niewłaściwą wykładnię zaskarżony narusza również przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik | |sprawy, bo nie ustalono rzeczywistej liczby osób zamieszkujących w dotychczasowym lokalu skarżącej (tj. wg definicji § 2 pkt 11 | |uchwały). | |W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o | |postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. | |O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. (w/w). |