III SA/Kr 759/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Bernadeta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję personalną Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 15 czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisk I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją Nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] m.in. przeniesiono z dniem 1 lutego 2007r. asp. Z. O. na stanowisko Starszy operator sprzętu specjalnego w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej – JRG Nr [...] w zmianowym systemie czasu służby stałej. Jako podstawę prawną przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe wskazano art. 32 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006r., Nr 96, poz. 667 z późn. zm.) oraz według art. 108 § 1 kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na uzasadnienie podano, że Z. O. zajmował stanowisko "Dowódca Sekcji" Specjalista w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej – Jednostka Ratowniczo-Gaśnicza Nr [...], które istniało do dnia 31 stycznia 2007r. W wyniku Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 143, poz. 1037) został wydany nowy Regulamin Organizacyjny Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, który wszedł w życie 1 lutego 2007r. i dotychczasowa ilość stanowisk "dowódca sekcji", które zajmował Z. O., uległa zmniejszeniu. Podano, że zgodnie z nowym regulaminem Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej posiada 182 etaty, w tym 32 stanowiska oficerskie (16 w systemie codziennym i 16 w systemie zmianowym), 50 stanowisk aspiranckich ( 4 w systemie codziennym i 46 w systemie zmianowym), 98 stanowisk podoficerskich (1 w systemie codziennym i 97 w systemie zmianowym) oraz 2 etaty cywilne. Podniesiono, że w związku ze zmniejszeniem liczby stanowisk "dowódca sekcji" i wobec braku możliwości przeniesienia strażaka na stanowisko równorzędne rozpatrzono możliwości przeniesienia Z. O. na niższe stanowisko służbowe. Podkreślono, że "wzięto pod uwagę stan zatrudnienia w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej " i stwierdzono, że na dzień likwidacji liczby stanowisk "dowódca sekcji" - "wszystkie stanowiska równorzędne są obsadzone", a "najwyższym wolnym stanowiskiem jest stanowisko podoficerskie – starszy operator sprzętu specjalnego, na które przeniesiono strażaka niniejszą decyzją". Od tej decyzji odwołał się Z. O., który w odwołaniu nie przedstawił żadnych zarzutów. Decyzją Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] uchylono Decyzję Nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] i skierowano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podając na uzasadnienie, że decyzja zawiera wadę formalną, albowiem nie zawiera uzasadnienia zastosowanego rygoru natychmiastowej wykonalności. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Decyzją Nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] m.in. przeniesiono z dniem 15 maja 2007r. asp. Z. O. na stanowisko Starszy operator sprzętu specjalnego w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej – JRG Nr [...] w zmianowym systemie czasu służby stałej. Wydając niemal identyczną jak poprzednia decyzję nie nadano jej jedynie rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto wskazano taką samą podstawę prawną wydanej decyzji i sporządzono niemal identycznie jej uzasadnienie. Od tej decyzji odwołał się Z. O., który w odwołaniu także nie przedstawił żadnych argumentów. Decyzją Personalną Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] w pkt 1 zmieniono "termin mianowania st. asp. Z. O. na stanowisko starszego operatora sprzętu specjalnego w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 15 maja 2007r. na dzień 18 czerwca 2007r.", a w pkt 2 – w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie tej decyzji w części utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy, oprócz argumentów podanych przez organ I instancji powołano się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.11.2004r., sygn. akt II SA 3635/03 wskazujące, że jest to decyzja uznaniowa i granice tego uznania określa art. 7 kpa. Nadmieniono też, że odwołujący się zachowuje, za zgodą Komendanta Głównego PSP i stosownie do art. 89 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy, prawo do zaszeregowania zasadniczego według 7 grupy. Na uzasadnienie częściowej zmiany decyzji podano, że: "zaskarżonej decyzji nie nadano uzasadnionego rygoru natychmiastowej wykonalności, stąd w niniejszej decyzji zachodziła konieczność zmiany zaskarżonej decyzji w zakresie terminu przeniesienia st. asp. Z. O. na stanowisko starszy operator sprzętu specjalnego". Od tej decyzji organu II instancji z dnia [...] Z. O. złożył skargę, w której zarzucił, że w wyniku reorganizacji nie zlikwidowano stanowiska zajmowanego przez niego, a jedynie zmniejszono liczbę tych stanowisk nie wyjaśniając mu, dlaczego właśnie jego pozbawiono tego stanowiska. Podniósł, że istniała także możliwość zaproponowania mu stanowiska równorzędnego, do objęcia którego miał wymagane kwalifikacje oraz, że tzw. uznanie administracyjne oznacza uznanie w ramach wyważonego interesu społecznego i indywidualnego, a w decyzji pominięto interes indywidualny ignorując fakt długoletniego stażu pracy, ciągłego podnoszenia kwalifikacji i odbywania szkoleń. Nie oceniono też, czy reorganizacja była uzasadniona, a jej przebieg był prawidłowy. Zarzucił, że pomimo tego, iż wielu strażaków znajdowało się w analogicznej sytuacji i wniosło odwołania, tylko część odwołań uwzględniono naruszając zasadę równości. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny II instancji wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w ramach reorganizacji zmniejszono ilość stanowisk dowódcy sekcji w Komendzie z 9 do 6 m.in, w tym stanowisko zajmowane przez skarżącego. Podkreślono, że "ze względu na porównywalne zaangażowanie i wykonywanie obowiązków przez dotychczasowych dowódców sekcji – podstawą do wytypowania trzech likwidowanych stanowisk był wyłącznie staż pracy na przedmiotowym stanowisku". Podano także, że nieprawdą jest, aby jakiekolwiek odwołanie było załatwione pozytywnie, a jedynie w wyniku odwołań część decyzji uchylono z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przekazując je do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, iż nie jest prawdą, aby wszyscy strażacy, których dotknęła reorganizacja byli w analogicznej sytuacji. Zaznaczono też, że podjęto szereg działań po to, aby przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe było jak najmniej uciążliwe szczególnie pod względem finansowym. Odnośnie zarzutu istnienia stanowiska równorzędnego organ ten wypowiedział się następująco: "Zamieszczony w skardze zarzut, że istniało wolne stanowisko równorzędne nie był przez skarżącego podnoszony w takcie postępowania, a w samej skardze nie został w żaden sposób sprecyzowany (choćby przez podanie, jakie równorzędne stanowiska ma na myśli)". Organ odwoławczy podkreślił, że "w przypadku skarżącego wystąpiły łącznie obie przesłanki do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe wymienione w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP tj. zarówno likwidacja zajmowanego stanowiska jak i brak możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. Na rozprawie w dniu 8 października 2007r. skarżący oświadczył, że liczbę stanowisk dowódcy sekcji zmniejszono o 3 z dziewięciu do sześciu, a nadto nie był obsadzony etat na stanowisku równorzędnym pomocnika dyżurnego operacyjnego w grupie [...] w Komendzie Miejskiej, który to etat został obsadzony osobą nie objętą reorganizacją. Pełnomocnik organu oświadczył, że w wyniku reorganizacji istotnie zmniejszono liczbę stanowisk dowódcy sekcji z 9 do 6. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2007r. Sąd dopuścił dowód z pisma organu z dnia 19.10.2007r. na okoliczność istnienia w Komendzie Miejskiej PSP równorzędnego stanowiska – w piśmie przyznano, że na dzień 1 lutego 2007r. istniało takie stanowisko Zastępcy Dyżurnego Operacyjnego, na które przeniesiono st. asp. G. K. pełniącego wcześniej służbę na stanowisku dowódcy zastępu w JRG Nr [...], co "było podyktowane potrzebą zapełnienia wolnego etatu w Miejskim Stanowisku Kierowania po wprowadzeniu nowego regulaminu organizacyjnego". Sąd dopuścił także jako dowód w sprawie akta Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. [...] z uwagi na skierowane przez organ do tych akt w sprawie tej samej reorganizacji dokumenty – regulaminy organizacyjne, zarządzenia, decyzje i tabele wskazujące na liczbę i rodzaj stanowisk w komórkach organizacyjnych Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej , a m.in. Decyzję Nr [...] z dnia [...] organu I instancji o zmianie treści tabeli określającej liczbę i rodzaj stanowisk w komórkach organizacyjnych Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, którym zatwierdzono te zmiany, a które weszły w życie z dniem 1 lipca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p. p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 kpa organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, skarga jest w pełni uzasadniona. Poza sporem pozostaje fakt, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał - w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 13a ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006r., Nr 96, poz. 667 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą - Rozporządzenie z dnia 26 lipca 2006r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 143, poz. 1037), które weszło w życie 25 sierpnia 2006r. i mogło stanowić podstawę reorganizacji komend. Niespornym jest także to, że w niniejszej sprawie organy administracyjne przenosząc skarżącego na niższe stanowisko służbowe powołały przepis wskazano art. 32 ust.1 pkt 3 ustawy, który wskazuje na Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej jako przełożonego skarżącego mającego uprawnienia do przenoszenia strażaka na inne stanowisko służbowe oraz przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy, który brzmi: "Strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadkach: likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko" Ustawowym wymaganiem przeniesienia strażaka na niższe stanowisko jest więc łącznie: 1) likwidacja zajmowanego stanowiska i 2) brak możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – żadna z dwu wyżej wymienionych przesłanek nie nastąpiła w stosunku do skarżącego Z. O. W szczególności nie nastąpiła likwidacja zajmowanego przez tego strażaka stanowiska, a jedynie zmniejszono liczbę takich stanowisk z 9 do 6. Oznacza to, że wśród zlikwidowanych 3 stanowisk mogło znajdować się stanowisko zajmowane przez skarżącego, ale pod warunkiem, że organ ustalił jasne kryteria, według których dokonano likwidacji tych trzech stanowisk, kryteria, według których każdy ze strażaków zajmujących 9 stanowisk mógł mieć jasną orientację, dlaczego i które stanowiska zostaną zlikwidowane. Uzasadnienie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby "ze względu na porównywalne zaangażowanie i wykonywanie obowiązków przez dotychczasowych dowódców sekcji – podstawą do wytypowania trzech likwidowanych stanowisk był wyłącznie staż pracy na przedmiotowym stanowisku" jest zbyt lakoniczne i nie wskazuje nawet o jaki staż pracy chodzi, czy o staż pracy w ogóle, czy o staż pracy w straży pożarnej, a jeśli – jak się wydaje -wyłącznie staż pracy na ostatnio zajmowanym stanowisku, to należało porównać przez wykazanie konkretnego okresu, staż pracy osób, które pozostały na tych stanowiska i tych, których pozbawiono tych stanowisk przez ich likwidację. Jak wynika z pisma organu z dnia 19.10.2007r. – nie został wypełniona też druga przesłanka, albowiem w chwili przenoszenia skarżącego na niższe stanowisko służbowe istniało stanowisko równorzędne Zastępcy Dyżurnego Operacyjnego, na które z niewiadomych względów przeniesiono osobę nie objętą reorganizacją. Sąd zwraca uwagę, że nawet gdyby organ wyjaśnił i uzasadnił, dlaczego w chwili zmniejszania liczby stanowisk z 9 do 6 to właśnie skarżący miał utracić zajmowane stanowisko w ramach likwidacji 3 z nich, sytuacja prawna skarżącego jest na tyle szczególna, że zasadą jest przeniesienie go na stanowisko równorzędne, a to oznacza, że na organie administracyjnym podejmującym decyzję o przeniesieniu takiej osoby na niższe stanowisko służbowe spoczywa obowiązek wykazania, że istotnie nie było i nie ma możliwości przeniesienia jej na inne równorzędne stanowisko. Wydając zaskarżone decyzje organy administracyjne naruszyły w sposób jednoznaczny obowiązujące prawo, a w szczególności art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej powodując możliwość podejrzeń, co do niezgodnych z prawem kryteriów dotyczących obsadzania stanowisk. Nie wiadomo też, z jakiego powodu organ II instancji wydając "decyzje personalną" w tym zakresie - przeniesienie na niższe stanowisko służbowe nazwał "mianowaniem", a więc niezgodnie z treścią art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy stanowiącego podstawę prawną wydanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.11.2004r. o sygn. akt II SA 3635/03 (opubl. LEX 162215), nie mniej zwraca uwagę, że pojecie uznaniowości nie oznacza dowolności. Zdaniem Sądu - pomimo tego, iż decyzja jest oparta o uznanie administracyjne, to taka decyzja winna być w pełni uzasadniona, aby strona miała jasność co do kryteriów, którymi kierował się organ administracyjny, a tych w niniejszej sprawie zabrakło. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje wydane zostały niezgodnie ze wskazanymi przepisami prawa materialnego – ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a przeto uznał skargę za uzasadnioną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje – jak w pkt I wyroku. W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane – jak w pkt. II wyroku.