III SA/Kr 76/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego skargę oddala J. K. w dniu 28 sierpnia 2008 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazał, że posiada spółdzielcze prawo do lokalu przy ul. A w K. o powierzchni użytkowej 45,59 m2, o łącznej powierzchni pokoi i kuchni 36, 38 m2 , w którym sam mieszka. Jako dochody wskazał kwotę 1908, 87 zł. Dane dotyczące powierzchni mieszkania potwierdził na wniosku zarządca domu - Spółdzielnia Mieszkaniowa B. Do wniosku dołączył kopię przydziału mieszkania z dnia 23.04.2001 r., w którym wskazano, że mieszkanie składa się z 4 izb o powierzchni użytkowej 45,5 m2, powierzchni mieszkalnej 28,9 m2. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] odmówił J. K. przyznania dodatku mieszkaniowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r., nr 71, poz. 734 z późn. zm.), § 2, 3, 4, 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r., nr 156, poz. 1817 z późn. zm.) oraz art. 104, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że skarżący zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej 45,59 m2 . Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa lokalu dla 1 osoby wynosi 35,00 m2 i może być powiększona o 30% lub o 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. (35,00 m2 + 30 % x 35,00 m2 = 35,00 m2 + 10,50 m2 = 45,50 m2 ). Faktyczna powierzchnia zajmowanego przez skarżącego mieszkania wynosi 45,59 m2 i jest większa od powierzchni dopuszczalnej o 0,09 m2 (45,59 m2 - 45,50 m2 = 0,09 m2). Powierzchnia dopuszczalna przy 50% przekroczeniu powierzchni normatywnej: 35.00 m2 + 50% x 35,00 m2 = 35,00 m2 + 17,50 m2 = 52,50 m2. Zgodnie z potwierdzeniem na wniosku - łączna powierzchnia pokoi i kuchni w zajmowanym przez skarżącego lokalu wynosi 36,38 m2 i jest większa od 60% powierzchni użytkowej mieszkania (60 % powierzchni użytkowej = 27,35 m2). W związku z powyższym, ze względu na niespełnienie kryteriów powierzchniowych - dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Ustawodawca w sposób ścisły określił normy metrażowe i nie pozostawił organowi przyznającemu dodatki mieszkaniowe możliwości działania uznaniowego w tej kwestii. J. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił, iż powierzchnia mieszkania została obliczona przez Spółdzielnię Mieszkaniową w sposób nieprawidłowy poprzez jej powiększenie o pomieszczenia nie przeznaczone na stały pobyt ludzi takie jak łazienka, ubikacja, korytarze z wnęką, co spowodowało przekroczenie ogólnej powierzchni mieszkania. Ponadto zakwestionował sposób obliczenia dopuszczalnych przekroczeń powierzchni mieszkaniowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 listopada 2008 r. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazało art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Aby uzyskać dodatek mieszkaniowy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, oprócz spełnienia kryterium dochodowego, musi zajmować lokal o określonej powierzchni użytkowej. Skarżący niewątpliwie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji, jednakże art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewiduje, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje w sytuacji, gdy powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej więcej niż 30% (art. 5 ust. 5 pkt 1), lub też więcej niż 50% ale pod warunkiem, iż udział pokoi i kuchni w całej powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu nie przekroczy 60% (art.5 ust. 5 pkt 2). W sprawie normatywna powierzchnia użytkowa lokalu nie może przekraczać dla jednej osoby 35 m2 (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy). Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz rozbieżności dotyczącej powierzchni użytkowej lokalu występującej w aktach sprawy (powierzchnia wskazana w zaświadczeniu o przydziale lokalu mieszkalnego z dnia 23 kwietnia 2001r. - 45,5 m2, natomiast powierzchnia użytkowa wskazana we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego potwierdzona przez Spółdzielnię Mieszkaniową z dnia 28 sierpnia 2008 r. to 45.59 m2), Kolegium wskazało, że zwróciło się do SM B o wyjaśnienie, ile dokładnie wynosi powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego. Spółdzielnia wyjaśniła, z czego wynikają nieścisłości dotyczące powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego. Ostatecznie powierzchnia użytkowa mieszkania wynikająca z przeprowadzonych pomiarów pod koniec 2005r. oraz uchwały podjętej przez zarząd spółdzielni w dniu 7 maja 2008 r. wynosi 45, 59 m2. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo i zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej 45,59 m2. Powierzchnia lokalu przekracza, zatem normatywną powierzchnię o więcej niż 30% (35,00 m2 X 30% = 10,50 m2 + 35,00 m2 = 45,50 m2). Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu została, zatem przekroczona o 0,09 m2. Powyższe uregulowanie oznacza w praktyce, iż osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo nie może zajmować mieszkania o powierzchni większej niż 45,50 m2. Jeżeli zaś powierzchnia użytkowa mieszkania jest, jak w niniejszej sprawie, nieznacznie większa (tj. 45,59 m2), to dodatek mieszkaniowy- w oparciu o art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - nie przysługuje i to niezależnie od tego, czy ubiegający się o dodatek spełnia kryteria dochodowe. Przepis art. 5 ust. 5 pkt. 2 ustawy przewiduje podwyższenie norm powierzchni użytkowej o 50 %, lecz tylko w sytuacji, gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu nie przekracza 60%. Skarżący zajmuje mieszkanie o łącznej powierzchni 45,59 m2, zaś łączna powierzchnia pokoi i kuchni w tym mieszkaniu wynosi 36,38 m2. Mając, zatem na uwadze art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwierdzić należy, iż powierzchnia pokoi i kuchni w mieszkaniu musiałaby być mniejsza niż 27,41 m2 (60% z 45,59 m2), by możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego, podczas gdy faktycznie powierzchnia ta wynosi 36,38 m2. W związku z powyższym dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Kolegium wyjaśniło, iż ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania i obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, aby miał możliwość "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" odstąpienia od zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych. J. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił, że Spółdzielnia nie dysponuje protokołem pomiaru powierzchni mieszkania i wniósł o faktyczne pomierzenie powierzchni użytkowej mieszkania celem wyjaśnienia nieścisłości. Ponadto analogicznie jak w odwołaniu zakwestionował "wartość współczynnika 60 % - która to wartość jest niemożliwa w prawidłowym rozwiązaniu funkcji mieszkania". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej kpa, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 § 3 kpa). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego jest działaniem, co do zasady, merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji jak i kontrolnym. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu. Procesowym wyrazem merytorycznych i kontrolnych kompetencji organu II instancji jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Wynik postępowania organu odwoławczego nie sprowadza się zaś do oddalenia odwołania bądź uznania tego środka za uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z ustawowymi kompetencjami – badał, więc czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Z tego punktu widzenia nie można dopatrzyć się podstaw do uwzględnienia skargi. Prawidłowo, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że aby uzyskać dodatek mieszkaniowy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, oprócz spełnienia kryterium dochodowego, musi zajmować lokal o określonej powierzchni użytkowej. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa lokalu dla 1 osoby wynosi 35,00 m2. Dodatek mieszkaniowy przysługuje w sytuacji, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez wnioskującego o przyznanie dodatku, nie przekracza powierzchni normatywnej więcej niż 30% (art. 5 ust. 5 pkt 1), lub też więcej niż 50% ale pod warunkiem, iż udział pokoi i kuchni w całej powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu nie przekroczy 60% (art.5 ust. 5 pkt 2). Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo i zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej 45,59 m2. Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu wynosiła 35 m2 (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy) a zatem powierzchnia lokalu przekracza normatywną powierzchnię o więcej niż 30% (35,00 m2 X 30% = 10,50 m2 + 35,00 m2 = 45,50 m2). Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu została przekroczona o 0,09 m2. Jeżeli powierzchnia użytkowa mieszkania jest, jak w niniejszej sprawie, nieznacznie większa (tj. 45,59 m2), to dodatek mieszkaniowy nie przysługuje i to niezależnie od tego, czy ubiegający się o dodatek spełnia kryteria dochodowe. Przepis art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy przewiduje, bowiem podwyższenie norm powierzchni użytkowej o 50 %, lecz tylko w sytuacji, gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu nie przekracza 60%. Skarżący zajmuje mieszkanie o łącznej powierzchni użytkowej 45,59 m2, zaś łączna powierzchnia pokoi i kuchni w tym mieszkaniu wynosi 36,38 m2. Dlatego też prawidłowo Kolegium wskazało, że powierzchnia pokoi i kuchni w mieszkaniu musiałaby być mniejsza niż 27,41 m2 (60% z 45,59 m2), by możliwe było przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego. W związku z powyższym dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Trafnie też Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, aby organ miał możliwość "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" odstąpienia od zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych. Prawidłowo również Kolegium jako organ odwoławczy, aby wyjaśnić zarzuty zawarte w odwołaniu oraz rozbieżności dotyczącej powierzchni użytkowej lokalu, zwróciło się do SM B o wskazanie, ile dokładnie wynosi powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego. Spółdzielnia wyjaśniła, z czego wynikają nieścisłości dotyczące powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego. Ostatecznie powierzchnia użytkowa mieszkania wynikająca z przeprowadzonych pomiarów pod koniec 2005r. oraz uchwały podjętej przez zarząd spółdzielni w dniu 7 maja 2008 r., wynosi 45, 59 m2. Skarżący jako członek spółdzielni mógł kwestionować wskazaną przez zarządcę domu powierzchnię mieszkania w trybie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz.U. z 2003 r., nr 119, poz. 1116 ze zm.). Korekty tych danych skarżący nie może skutecznie kwestionować w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania dodatku mieszkaniowego. Należy też zauważyć, że rozporządzenie Rady Ministrów z 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych określa m.in. w załączniku nr 1 wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (§1 pkt 3) z którego wynika, że dane dotyczące powierzchni użytkowej lokalu w tym łącznej powierzchni pokoi i kuchni potwierdza zarządca domu. W sprawie zarządca domu potwierdził powyższe dane. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, a tylko taka okoliczność mogłaby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy nie naruszyły przepisów ani tych dotyczących zasad prowadzenia postępowania, ani przepisów prawa materialnego skutkujących wadliwością rozstrzygnięć. Skoro zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem, Sąd działając na podstawie art. 151 w/w ustawy, orzekł jak w sentencji.