III SA/Kr 76/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody z dnia 9 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej skargę oddala Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 9 ust. 1, art. 14 lit. d i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia" odmówił skarżącemu B. F. umorzenia zwrotu środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej wraz z odsetkami. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynikało, że na podstawie umowy zawartej ze Starostą z dnia 14 grudnia 2009 r. skarżącemu przyznano z Urzędu Pracy jednorazowo kwotę w wysokości 17000 zł na podjęcie działalności gospodarczej. W związku z niedotrzymaniem warunków umowy, tj. podjęciem zatrudnienia w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej, pismem z 30 marca 2011 roku, Powiatowy Urząd Pracy rozwiązał ze skarżącym umowę ze skutkiem natychmiastowym i wezwał do zwrotu otrzymanych środków wraz z ustawowymi odsetkami w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Skarżący nie zwrócił ww. środków. W piśmie z dnia 7 czerwca 2011 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie naliczonej do zwrotu należności z tytułu wypowiedzenia ww. umowy. Organ I instancji, po nieskutecznych wezwaniach skarżącego o wykazanie swojej sytuacji majątkowej oraz dłużników solidarnych, po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki do umorzenia jednorazowo przyznanych środków. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 76 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na nie zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie oraz błędnej ocenie zebranych dowodów oraz naruszenie art. 10 K.p.a., polegające na pozbawieniu skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych do odwołania dokumentów określających jego sytuację materialną. Podniósł, że po zawarciu umowy z urzędem podjął działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług przedstawiciela handlowego. Podstawowym narzędziem tej działalności był samochód. W 2010 roku doszło do pożaru samochodu, w wyniku którego samochód został poważnie uszkodzony, co uniemożliwiło skarżącemu przemieszczanie się pomiędzy kontrahentami. Z uwagi na brak możliwości wykonywania działalności gospodarczej, jak również środków na naprawę samochodu, mając na utrzymaniu dwoje dzieci i niepracującą żonę, skarżący zmuszony był podjąć dodatkową pracę. Zdaniem skarżącego sytuacja, w której się znalazł nosi cechy stanu wyższej konieczności i działanie w tak szczególnych okolicznościach nie naruszyło warunków umowy. Zdaniem skarżącego, zapis § 6 lit. e umowy nie powinien mieć do niego zastosowania. Skarżący podniósł, że obecnie prowadzi działalność gospodarczą jako przedstawiciel handlowy i zarabia około 1 600 zł miesięcznie netto. Nie posiada wartościowego majątku i mieszka w budynku będącym własnością spółdzielni mieszkaniowej, który ze względu na stan techniczny przeznaczony jest do rozbiórki. Decyzją z dnia 9 listopada 2011 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono min., że organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki celem ustalenia sytuacji materialnej skarżącego, jednakże skarżący nie wykazał w tym zakresie żadnej aktywności. W konsekwencji stwierdzono, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, że nie zachodzą okoliczności przemawiające za odstąpieniem od żądania zwrotu przyznanych środków. Odnosząc się do sytuacji skarżącego opisanej w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie udokumentował w żaden sposób swojej złej sytuacji materialnej. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 76 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, w skutek uznania, że względem skarżącego nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności, naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na nie zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie oraz błędnej ocenie zebranych dowodów w zakresie ustalenia sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego oraz naruszenie art. 10 K.p.a., polegające na pozbawieniu skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. W uzasadnieniu skargi, powtarzając zarzuty odwołania skarżący podniósł, że § 6 lit. e ww. umowy nie powinien mieć zastosowania w jego przypadku albowiem skarżący nie ponosi odpowiedzialności za niewykonanie umowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia zasadności rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty jednorazowo przyznanych środków na prowadzenie działalności gospodarczej. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym Starosta może po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć nienależnie pobrane świadczenie, refundację lub jednorazowo przyznane środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Powyższy przepis określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego. Mieć bowiem należy na względzie, iż decyzje wydawane na podstawie art. 76 ust. 7 powołanej ustawy należą do instytucji uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Występuje natomiast możliwość wyboru konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej. W przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. W przedmiotowej sprawie organy odmówiły umorzenia kwoty objętej obowiązkiem zwrotu z uwagi na stwierdzenie braku przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Zdaniem Sądu stanowisko to znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, możliwość zaistnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia wiąże się z koniecznością poczynienia ustaleń co do wysokości dochodów uzyskiwanych w rodzinie osoby wnioskującej o umorzenie należności. Skoro zasadność umorzenia świadczeń na podstawie tej przesłanki odnosi się do kryterium pozbawienia osoby niezbędnych środków utrzymania, to umorzenie tych należności z uwagi na omawianą przesłankę jest w istocie formą udzielenia pomocy społecznej, bowiem przeciwdziałanie pozbawieniu niezbędnych środków utrzymania jest rodzajem wsparcia osoby w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 października 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 228/11). W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia sytuacji materialnej i życiowej skarżącego. Przede wszystkim pismem z dnia 13 lipca 2011 r. skierowano do skarżącego wezwanie o przedłożenie szeregu dowodów potwierdzających jego rzeczywistą sytuację majątkową, wyznaczając skarżącemu termin 1 miesiąca. Wobec bierności skarżącego organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie opierając się na danych dotyczących sytuacji materialnej poręczycieli na dzień złożenia wniosku. Podkreślić należy, że to na skarżącym spoczywa ciężar dowodowy, a zatem gdy nie wskaże on konkretnych okoliczności, o które jest wezwany, można z tego wywieść negatywne dla niego wnioski. Skarżący dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazał informacje dotyczące swojego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Jednakże organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wziął pod uwagę dotychczas zgromadzone materiały oraz przedstawione w odwołaniu okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego. Słusznie przy tym zauważono, że skarżący w żaden sposób nie udokumentował swojej sytuacji materialnej. W przeprowadzonym postępowaniu Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego potrzebnego do załatwienia sprawy. Jeszcze raz należy podkreślić, że w tego rodzaju sprawie organ nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. W przedmiotowej sprawie odmowa umorzenia należności, w sytuacji, gdy została ustalona sytuacja materialna wnioskodawcy, a organ uznał, że przesłanka z art. 76 ust. 7 tej ustawy nie zachodzą, jest uznaniowa, ale nie dowolna. Wobec tego, że przy wydaniu zaskarżonych decyzji nie doszło do naruszenia art. 7 - 8, art. 77, art. 80 K.p.a., Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 10 K.p.a. wyrażającego zasadę informowania stron postępowania. W istocie przed wydaniem decyzji skarżący nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jednakże w toku postępowania organy wielokrotnie przesyłały do skarżącego informacje i wezwania, które mimo skutecznego doręczenia nie wzbudziły aktywności skarżącego. Sąd w pełni podziela stanowisko organu w zakresie badania, czy wystąpiła przesłanka określona w § 6 lit. e umowy [...] z dnia 14 grudnia 2009 r. Z uwagi na fakt, że ww. umowa podlega reżimowi cywilnoprawnemu Sąd Administracyjny nie jest władny badania tej kwestii. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.