III SA/Kr 763/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną przez E. M. decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 czerwca 2007r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania E. M., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2007r. nr [...] o przyznaniu E. M. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w łącznej kwocie 8 800zł. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: W dniu 15 czerwca 2005r. E. M. złożyła w biurze organu I instancji wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Wniosek ten dotyczył działek rolnych o powierzchni 15 ha , położonych w gminie K., a wnioskowana kwota pomocy w roku składania wniosku wynosiła 8 800zł. W dniu 18 sierpnia 2005r. E.M. złożyła kolejny wniosek, dotyczący programu rolno środowiskowego, na formularzu wniosku jaki składa się w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, zaznaczając, że dołączone są trzy załączniki. W aktach administracyjnych znajduje się: umowa użyczenia zawarta w dniu 18 maja 2005r. pomiędzy I. M. ( mężem E.M.) a Z. M. zam. w W., na mocy której I. M. oddaje Z.M. w użyczenie działkę ewidencyjną nr [...] o pow.80,18 ha położoną w W. Gm.K. Dokument zatytułowany porozumienie stron zawarte 18 sierpnia 2005r. pomiędzy I. M. a Z. M. na podstawie którego rozwiązana została umowa użyczenia z dnia 18 maja 2005r. W porozumieniu stwierdzono, że Z.M. złożył w ARiMR wnioski o dopłaty: obszarowe, ONW, oraz dopłaty z tytułu realizacji programu rolno środowiskowego, a nadto, że wyraża zgode na przejęcie powyższych dopłat przez E.M. Umowę użyczenia z 18 sierpnia 2005r. zawartą pomiędzy I. M. a E. M. na mocy której I.M. oddaje E.M. w użyczenie działki ewidencyjne nr [...] o pow. 80,18 ha, nr [...] o pow. 1.52 ha.. oraz wskazane działki rolne z wydzielonych działek ewidencyjnych. E.M. zobowiązała się do prowadzenia działalności rolniczej metodami ekologicznymi, w oparciu o przygotowany plan rolno środowiskowy. Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2006r. przyznał E.M. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie 8 800zł. decyzja praktycznie nie zawierała uzasadnienia. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania E.M. decyzją z dnia [...] 2006r. uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak wyjaśnienia sprawy. Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2007r. adresowaną do I.M. przyznał płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie 8 800zł. W uzasadnieniu podano, że wniosek złożony w dniu 31 sierpnia 2005r. dotyczący programu rolnośrodowiskowego nie został uwzględniony, gdyż na wymienionej we wniosku działce ciążyły zobowiązania innego producenta. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania E.M., decyzją z dnia [...] 2007r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu m.in. wskazał , że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art.107 § 3 kpa, w szczególności nie zawiera dostatecznego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł itd. Wskazano również na błędne oznaczenie adresata decyzji. Rozpoznając po raz trzeci przedmiotową sprawę, organ I instancji wydał w dniu [...] 2007r. decyzję nr [...], którą przyznał E.M. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie 8 800zł. W uzasadnieniu decyzji powołano § 5 ust.1 rozporz. Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych ... zgodnie z którym powierzchnia użytków rolnych na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu. Na tej podstawie nie uwzględniono wniosku z dnia 31 sierpnia 2005r. dotyczącego działki nr [...]. Nadto płatność rolnośrodowiskowa za 2004r. m.in. za działkę [...] została przyznana A.D. i to on był zobowiązany do prowadzenia pakietu rolnictwo ekologiczne przez okres 5 lat, a złożony w dniu 31 sierpnia wniosek dotyczył przekazania działki pomiędzy Z.M., a E. M., a nie E.M. i A.D. Dodatkow A.D. posiadał więcej działek zgłoszonych do programu, a § 14 powołanego wyżej rozporządzenia wymaga przekazania całego gospodarstwa. Od decyzji tej odwołanie złożyła E.M. W odwołaniu wskazała, że decyzja ta jest niezmiernie krzywdzącą podała, że A.D. wycofał działkę [...] ze swojego wniosku, działka ta była uprawiana w 2005r. przez Z.M. Wniosła o uwzględnienie działki nr [...] przy wydawaniu decyzji , a także aby zastosować kod pastwiska powyżej 500 m., a nie jak jest aktualnie między 350 a 500m. Podniosła również, że rozporządzenie w zakresie w jakim wymaga przekazania całego gospodarstwa narusza prawo własności, swobody obywatelskie, Konstytucję. Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania E.M., decyzją z dnia 12 czerwca 2007r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwołano się do art.66 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej , tj w przypadku gdy środki wsparcia rozwoju obszarów wiejskich dotyczą powierzchni, działki powinny zostać zidentyfikowane indywidualnie. Podczas okresu ważności zobowiązania, działki, których dotyczy wsparcie, nie mogą być przedmiotem wymiany, z wyjątkiem przypadków specjalnych przewidzianych w dokumencie programowania. Powyższy przepis rozpatrywać należy w łączności z §5 ust.1 rozporz.Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych ...w myśli którego powierzchnia użytków rolnych na których realizowany jest program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu z wyłączeniem pakietu o którym mowa w ust.2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust.2. Nadto podkreślono w uzasadnieniu, że działkę ewidencyjną nr [...] położoną w W. objął swym wnioskiem na 2005r. A. D., stąd też działka ta nie może być w najbliższych latach użytkowana przez innego producenta rolnego, albowiem ciążą na niej zobowiązania A.D. Trwają one do momentu rezygnacji A.D. z użytkowania tej działki i zwrotu otrzymanych z tego tytułu płatności. Odnośnie zaś podniesionej w odwołaniu sprawy wysokości dopłat do utrzymywanych górskich pastwisk ekstensywnych, to wysokość ta została ustalona zgodnie z wnioskiem strony, w którym zadeklarowano pakiet P02c01- pastwiska górskie od 350 do 500m. Na powyższą decyzję skargę złożyła E. M. wnosząc o jej uchylenie i nakazanie wypłaty wsparcia zgodnie ze złożonymi wnioskami. W uzasadnieniu podano, że działka nr [...] była w 2004r. zgłoszona przez A.D., który na skutek przyczyn losowych nie był w stanie wywiązać się z podjętych zobowiązań. Realizację tych zobowiązań przejął Z.M., a następnie skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Natomiast w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podano m.in. następujące okoliczności faktyczne: Mianowicie Z.M. w dniu 15 czerwca 2005r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR, wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych podając w nim działke nr [...]. Natomiast 20 lutego 2006r. złożył wniosek o wycofanie złożonego w dniu 15 czerwca 2005r. wniosku. Nadmieniono również, że działka nr [...] była zgłoszona we wniosku z 2004r. A.D., który zobowiązał się do realizacji programu przez okres 5 lat. Jednak w 2005r. wpłynęły do Biura powiatowego ARiMR dwa wnioski A.D. w pierwszym z 12 stycznia wnioskował o płatność na działkę 2005r., w drugim z dnia 15 czerwca 2005r. z zaznaczonym celem działania "zmiana" podał, że wycofuje działkę nr [...]. W konkluzji podano, że skarżąca nie mogła otrzymać płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na działkę nr [...], gdyż przekazujący jej działkę Z.M. nie spełniał warunków do przyznania tej pomocy finansowej. W trakcie postępowania sądowego stanowisko skarżącej zostało uzupełnione pismami pełnomocnika z dnia 28 lipca 2008r., 14 października 2008r., 3 grudnia 2008r. Natomiast organ dodatkowe informacje dotyczące okoliczności faktycznych sprawy jak i dodatkową argumentację prawną zawarł w pismach z dnia: 21 luty 2008r., 9 października 2008r., 13 listopada 2008r., 21 styczeń 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art.134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem czyni to na datę wydania decyzji. A zatem przedmiotem kontroli są ustalenia faktyczne jakie poczyniły organy w sprawie a także, kontrola czy czyniąc te ustalenia nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Następnie czy do ustalonego stanu faktycznego organy prawidłowo zastosowały przepisy materialnoprawne. Jest tym samym rzeczą bezsporną, że kwestią podstawową są prawidłowe, kompleksowe, pełne ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, albowiem bez tych ustaleń nie można prawidłowo zastosować przepisów materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest szczególnie skomplikowany z uwagi na wielość podmiotów w nim występujących, czynności między nimi dokonywane, a także z uwagi na właściwość różnych organów I instancji ze względu na różne miejsca zamieszkania A.D., Z.M., E.M. Okoliczności powyższe niewątpliwie utrudniały dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie, lecz nie zwalniały organów z prawidłowego i pełnego ich ustalenia. Ustalenia te powinny być poczynione w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego i winny znaleźć swoje miejsce w uzasadnieniu decyzji. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie okoliczności stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że działkę ewidencyjną nr [...] położoną w W. objął swym wnioskiem na 2005r. A. D., stąd też działka ta nie może być w najbliższych latach użytkowana przez innego producenta rolnego, albowiem ciążą na niej zobowiązania A.D. Trwają one do momentu rezygnacji A.D. z użytkowania tej działki i zwrotu otrzymanych z tego tytułu płatności. Z kolei organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w części dotyczącej ustaleń faktycznych podał, płatność rolnośrodowiskowa za 2004r. m.in. za działkę [...] została przyznana A.D. i to on był zobowiązany do prowadzenia pakietu rolnictwo ekologiczne przez okres 5 lat, a złożony w dniu 31 sierpnia 2005r. wniosek dotyczył przekazania działki pomiędzy Z.M., a E. M., a nie E.M. i A.D. Dodatkowo A.D. posiadał więcej działek zgłoszonych do programu, a § 14 powołanego wyżej rozporządzenia wymaga przekazania całego gospodarstwa. Tak poczynione ustalenia faktyczne sprawy, wynikające z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i treści uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji przede wszystkim nie obejmują wszystkich elementów, okoliczności stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Na podstawie tych ustaleń nie można nawet zrekonstruować przebiegu poszczególnych zdarzeń, będących elementami stanu faktycznego sprawy. Dopiero na etapie postępowania sądowego, w pismach pełnomocnika organu kierowanych do Sądu były wyjaśniane i przedstawiane poszczególne elementy stanu faktycznego sprawy, które pozwalały na pewną rekonstrukcję zdarzeń w rozpoznawanej sprawie. Jednak wyjaśnienia te nie mogły zastąpić i sanować braków w ustaleniach faktycznych sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Ten brak w zaskarżonych decyzjach dotyczących pełnych ustaleń stanu faktycznego sprawy spowodował, że same organy miały problemy z pełną całościową oceną prawną i kwalifikacją prawną tak ustalonego stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji, wskazano jako podstawę prawną nie uwzględnienia w wymiarze przyznanych płatności działki nr [...], art.66 ust.2 rozporz. Komisji (WE) nr 817/2004r. z dnia 29 kwietnia 2004r. łącznie z § 5 ust.1 rozporz.Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r., natomiast organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazywał nie tylko na powyższe przepisy, ale również powoływał i podkreślał § 14 rozporz.Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r.. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz.1809 z późn.zm.), wydane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz.U. Nr 229, poz.2273 z późn.zm.) jest podstawowym aktem krajowym, który ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podkreślić należy, że prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną. Nie może być więc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest ściśle związane z gospodarstwem rolnym, służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego, stąd też przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące tej płatności przewidują taką możliwość. Przeniesienie prawa do płatności rolnośrodowiskowej na innego producenta reguluje § 14 powołanego rozporządzenia. Stąd też w przypadku zmiany producenta rolnego, konieczne jest ustalenie, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki o których mowa w § 14. Jedną z tych przesłanek jest zobowiązanie się nowego producenta do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem. Z uwagi na publicznoprawny charakter prawa do płatności rolnośrodowiskowej, to zobowiązanie się nowego producenta do kontynuowania realizacji programu. powinno być uczynione w stosunku do organu I instancji w którym składany jest wniosek. Przesłanka ta nie jest spełniona, jeżeli zobowiązanie do kontynuowania realizacji programu czynione jest wyłącznie pomiędzy dotychczasowym producentem, a nowym producentem w zawieranej przez nich umowie cywilnoprawnej. W świetle treści § 14 rozporządzenia, nie można wykluczyć takiej sytuacji w której zmiana producenta rolnego może nastąpić więcej niż jeden raz. Wówczas każdy przypadek zmiany producenta należy po kolei analizować z punktu widzenia spełnienia przesłanek z § 14, jeżeli bowiem nowy producent nie nabył skutecznie prawa do płatności rolnośrdowiskowej ( które przysługiwało poprzedniemu producentowi), to tym samym nie może nastąpić jego przeniesienie na kolejnego producenta. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie koniecznym jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących przenoszenia posiadania działki nr [...] pomiędzy A.D., Z.M. i E.M., aby w następstwie tych ustaleń można było odpowiedzieć, czy spełnione zostały przesłanki zawarte w § 14. Ustalając powyższe okoliczności faktyczne sprawy należy mieć na uwadze wszelkie dowody. W aktach sprawy znajdują się umowy użyczenia zawarte: dnia 18 maja 2005r. pomiędzy I.M. a Z.M. ( rozwiązana 18 sierpnia 2005r.) i umowa zawarta 18 sierpnia 2005r. pomiędzy I.M. a E.M. Równocześnie w aktach administracyjnych (karta 3) znajduje się ksero ( poświadczone za zgodność z oryginałem) oświadczenia E.M., (złożone przez I.M.) jako osoby przejmującej działki rolne o pow.61,66 ha położone w K. nr ew.[...] od A.D. W oświadczeniu podano jako datę przejęcia 1 marzec 2005r. Ponieważ dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest ustalenia daty i okoliczności objęcia w posiadanie działki nr [...] przez E. M., kwestia powyższa wymaga wyjaśnienia, nie do przyjęcia jest bowiem taki stan rzeczy, aby dla różnych form pomocy finansowej przyjmować różne daty objęcia w posiadanie, albowiem posiadanie łączy się z faktycznym władaniem rzeczą. Dlatego też bez jednoznacznego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy nie można dokonać prawidłowej oceny prawnej sprawy. Stąd też w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy dotyczące postępowania, a to art.7, art. 75, art.77, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie niezbędnych kroków celem zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Z uwagi na datę wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie mają zastosowanie reguły i zasady procesowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Zmiana stanu prawnego w zakresie zasad postępowania przed organami ARiMR wprowadzona bowiem została dopiero w 2007r. m.in. ustawą z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1c w zw. z art. 134, art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 powołanej wyżej ustawy.