III SA/Kr 763/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka ( spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej z dnia 30 kwietnia 2011 r. nr VI/38/2011 w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej pismem z 10 czerwca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej z dnia 20 kwietnia 2011 r. Nr VI/38/2011 w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w części, a to w zakresie § 2 ust. 2 oraz § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku, nr 8, poz. 483, ze zm., dalej: Konstytucji), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez: - w zakresie § 2 ust. 2 uchwały – określającego krąg podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji, gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 3-5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, - w zakresie § 13 ust. 3 uchwały poprzez powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Wobec treści zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części co do § 2 ust. 2 oraz § 13 ust. 3. W ocenie skarżącego Prokuratora ww. uchwała stanowiła akt prawa miejscowego. Prokurator wskazał, że ustawodawca nie wyposażył Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej w uprawnienie do określania składu osobowego zespołu interdyscyplinarnego. O składzie przywołanej instytucji stanowił bezpośrednio art. 9a ust. 3 – 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazując katalog podmiotów, które mogą brać udział w jej pracach. Z kolei zapis § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sucha Beskidzka pozostawiła rozstrzygnięcie skargi do uznania Sądu, informując jednocześnie, że Gmina Sucha Beskidzka uchwałą Rady Miasta Sucha Beskidzka nr IX/75/2019 z dnia 28 czerwca 2019 r. zmieniła kwestionowane zapisy poprzez ich uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga jest zasadna jedynie w cześci. Na wstępie Sąd zaznacza, że przedmiotem kontroli była uchwała Rady Miasta Sucha Beskidzka z dnia 20 kwietnia 2011 r. Nr VI/38/2011 w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania podjęta m.in. na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy. Przepis ten stanowi, że Rada Gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zasadniczo miał więc rację Prokurator, że Rada Gminy nie mogła wykroczyć poza zakres swoich kompetencji uchwałodawczych określonych w ustawie. Takie działanie, jak słusznie zauważył Prokurator, naruszyłoby art. 7 i 94 Konstytucji. Powołane przepisy stanowią, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7), a organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że aktami prawa miejscowego są uchwały podejmowane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11 oraz orzecznictwo powołane w wyroku WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19 – wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd w całości. Sąd uznał za zasadne zarzuty dotyczące § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy wymieniła bowiem w § 2 ust. 2 uchwały konkretne instytucje gminne (np. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Suchej Beskidzkiej) lub inne podmioty (np. Sąd Rejonowy w Suchej Beskidzkiej), pomimo że zgodnie z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy w ogóle nie miała kompetencji do powoływania konkretnych członków zespołu interdyscyplinarnego. Skład takiego zespołu określony został przez ustawodawcę, tj. właśnie w powołanej ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Sąd uznał natomiast za niezasadne zarzuty naruszenia "zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w uchwale regulacji ustawowych. Powtórzenie w § 13 ust. 3 uchwały zapisu, który istotnie znajduje się w art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zdaniem Sądu służyło kompatybilności tekstu uchwały i jego zrozumieniu. Z powyższych przyczyn Sąd w pozostałej części skargę oddalił. Na marginesie należy podnieść, że Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego po wniesieniu skargi nie czyni skargi bezprzedmiotową, a to ze względu na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie bowiem z poglądami doktryny zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. np. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04 i 1 września 2010 r., I OSK 368/10; jak również W. Kisiel w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805-806 oraz R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, z czym zgadza się Sad orzekający w obecnym składzie, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13 Lex nr 1281479). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 2 oraz § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pozostałym zakresie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.