III SA/Kr 765/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów jedn. ewid. G., obręb S. co do działek [...], [...], [...], [...] i [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W podstawie prawnej swojej decyzji organ odwoławczy powołał przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) Uzasadniając swoją decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Wnioskiem z 11 maja 2006r. T. G. wystąpił do Starosty o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu S., przez usunięcie błędu powstałego podczas III etapu modernizacji ewidencji. Podnosił, że w obowiązującym operacie ewidencji gruntów granica pomiędzy jego działką Nr [...], a gruntami rzeki R. jest wadliwie oznaczona, gdyż nowoutworzona działka [...] znajduje się w obrębie jego własności. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów przez usunięcie błędów w zakresie działki [...] ujawnionej w operacie jako pozostająca w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Decyzją z dnia [...] Starosta orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów obrębu S. zmiany polegającej na anulowaniu (zniesieniu) w opracowaniu geodezyjnym tworzącym jej podstawę oznaczenia działki [...] i włączeniu jej obszaru do działek nr [...], [...], [...] i [...], w następstwie czego działki te zmieniły konfigurację granic i powierzchnie. Za podstawę swojej decyzji Starosta przyjął ustalenie, że w odnowionym operacie ewidencji gruntów dla obrębu S., błędnie utworzono z części działek [...], [...], [...] i [...] działkę ewidencyjną [...] z wpisem jako władającego Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Organ I instancji ustalił, iż obecne na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2006r. strony były zgodne co do faktu, że działka [...] powstała bez podstawy prawnej, przy czym przyjął, że właściciele nie byli w stanie w sposób jednoznaczny okazać znaków granicznych swych nieruchomości, w części w której objęte zostały działką [...]. Podstawę decyzji Starosty stanowiła mapa "z synchronizacji stanu ewidencyjnego do stanu prawnego" wraz z wykazem powierzchniowym, przyjęta do państwowego zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej dnia 7 lutego 2007r. za Nr [...]. Zdaniem organu na opracowaniu tym wykazane były błędy powstałe w czasie modernizacji operatu ewidencji w III etapie, a kolorem czerwonym wkreślono przebieg granic określający stan prawny nieruchomości (na odcinku granic objętych postępowaniem). Organ podkreślił, iż na kolejnej rozprawie w dniu 11 stycznia 2007r., strony po przedłożeniu zebranych dokumentów i wykonanej mapy uzupełniającej uzyskały wyjaśnienie co do zasadności proponowanych zmian i nie wniosły zastrzeżeń i uwag, co uzasadniło wydanie decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożył J. K., jeden ze współwłaścicieli działki [...], sąsiedniej do działki Nr [...] T. G. Zdaniem składającego odwołanie działka [...] powstała wyłącznie z działek [...] i [...] a po jej zniesieniu, cały jej obszar winien przypaść tym działkom, a nie także działce [...] stanowiącej własność Gminy i działce [...] własności Skarbu Państwa - stanowiącej rzekę R. Skarżący kwestionował przebieg granicy działki [...] z działką [...], która winna przebiegać na przedłużeniu linii prostej wyznaczającej granicę między działką [...] a działką [...] i podniósł, że dopiero po wydaniu decyzji mógł zapoznać się w sposób szczegółowy z mapą synchronizacji. Rozpatrując odwołanie Inspektor Geodezji i Kartografii przyjął za własne ustalenia organu I instancji i dokonał dalszych ustaleń. Stwierdzono, iż operat ewidencji gruntów obrębu S. obowiązuje od obwieszczenia Starosty w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2001r. Nr [...], a oparty był na bazie mapy zasadniczej w skali 1: 2000. Porównanie obowiązującej mapy ewidencyjnej opartej na w/w mapie zasadniczej, z mapą ewidencji gruntów w skali 1:2000 obowiązującą przed modernizacją ewidencji, wykazuje, że w obowiązującej ewidencji błędnie utworzono działkę [...] wpisując ją do jednostki rejestrowej gruntów Skarbu Państwa - w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona w dniu 28.08.06 rozprawa na gruncie nie doprowadziła do ustalenia przebiegu granic, przy czym J. K. i D. K. wnieśli by postępowaniem objąć również działkę [...], której są współwłaścicielami. Według organu odwoławczego, kwestionowana w odwołaniu korekta granic ewidencyjnych została opracowana w sposób kameralny poprzez przeniesienie granic z obecnie nieobowiązującej mapy ewidencyjnej, na nową mapę ewidencyjną. Nawiązując do tych ustaleń, Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że postępowanie administracyjne wszczęte w celu wprowadzenia zmian aktualizujących ewidencję gruntów, wykazało występowanie sporu co do określenia zasięgu prawa własności. Zdaniem organu w postępowaniu ewidencyjnym dopuszczalna jest korekta granic działek ewidencyjnych (i powierzchni w tych granicach) ale w wypadku sporu co do zasięgu prawa własności opartego na twierdzeniu, że sięga ono dalej niż granica działki ewidencyjnej właściwym jest tryb postępowania rozgraniczeniowego, przed organem innym niż kompetentny do prowadzenia ewidencji gruntów. W przekonaniu organu odwoławczego wynikające z odwołania istnienie sporu co do przebiegu granic powoduje bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji, co uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. K. Nie formułując wniosków procesowych skarżący zacytował przepisy art. 35, 107, 138, 139 i 156 kpa i zarzucił, że sprawę załatwiono po upływie przewidzianego prawem terminu, uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa, oraz że decyzja została skierowana także do osób nie będących stronami bo zostali zaspokojeni w roszczeniach, bądź sprawa ich nie dotyczyła. Skarżący w skardze i w uzupełniającym ją piśmie z dnia 4.09.07 złożonym po otrzymaniu odpowiedzi organu na skargę, podtrzymał zarzuty odwołania, iż nie zgodził się z ostatecznym podziałem działki [...] na cztery części, co zaakceptowały wszystkie strony a w szczególności T. G. Zdaniem skarżącego, podtrzymującego twierdzenie, że działka [...] powstała tylko z części działek [...] i [...], sporu granicznego nie było i nie ma potrzeby rozgraniczenia. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne organ odwoławczy wyraził pogląd, że brak jednoznacznego wskazania przebiegu wspólnych granic na gruncie uniemożliwia wykonanie pomiaru i aktualizacji danych ewidencyjnych jego wynikami, a ustalenie przebiegu spornych granic może nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn całkowicie odmiennych niż przytoczone na jej poparcie. Sądy administracyjne w myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej ustawa p.p.s.a. - sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sprawując tą kontrolę, Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według powyższych zasad kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyżej wskazanego wniosku o zasadności skargi lecz z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stanowi, że Sąd uchyla decyzję (lub postanowienie) w całości (albo w części) jeżeli stwierdzi: Lit. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy... Lit. c) inne (niż w pkt Lit. b) naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obie przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zachodzą w sprawie. Zaskarżona decyzja zapadła w tzw. postępowaniu ewidencyjnym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem. Z przepisów Rozporządzenia (§ 44 i in.) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, iż podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywanie operatu ewidencji gruntów i budynków w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Wielokrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zajmował stanowisko, iż w pojęciu aktualizacji operatu mieści się także usuwanie danych wpisanych błędnie lub bezpodstawnie, jeśli nie pozostaje to w sprzeczności z obowiązującym tzn. aktualnym stanem prawnym. Przedmiotem wniosku T. G. było żądanie usunięcia błędnego stanu ewidencji gruntów, co do jego działki [...], który powstał w następstwie utworzenia w zmodernizowanym w III etapie operacie ewidencji gruntów, działki ewidencyjnej [...], która zmieniła konfigurację i powierzchnię jego działki [...]. Takie żądanie modernizacji obowiązującego operatu ewidencji, mieści się w żądaniu aktualizacji operatu (§ 56 pkt 1 Rozporządzenia), na zasadach i w trybie przepisów § 45 - 49 Rozporządzenia. Zgodnie z przepisem § 46 ust. 1 dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek. Z kolei przepis § 47 ust. 3 stanowi, że w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych stron lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi podstawę wprowadzenia zmiany na podstawie tzw. zgłoszenia. Wydanie w sprawie decyzji przez Starostę dowodzi, iż organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 ustawy), wybrał tryb postępowania administracyjnego do wprowadzenia zmian. Implikuje to konieczność stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, iż organ zawiadomił z powołaniem na art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania na wniosek T. G., ale jako przedmiot tego postępowania przyjął nie tylko wprowadzenie zmian co do relacji działki [...] z działką [...], lecz rozszerzył przedmiot postępowania na inne działki, co do których utworzenie - bezspornie bez podstawy prawnej - działki [...], miało wpływ na ich konfigurację (a więc przebieg granic ewidencyjnych) i powierzchnię. Taki przedmiot postępowania, obejmował zgłoszony przez skarżącego J. K. dnia 28 sierpnia 2006r. do protokołu rozprawy, wniosek by zakresem zmian przez "korektę błędu" objąć także działkę [...], której jest współwłaścicielem. W odniesieniu do zmian dotyczących innych działek, postępowanie ma zatem charakter postępowania wszczętego z urzędu. Jest to zatem sytuacja, w której organ ewidencyjny I instancji prowadził jedno postępowanie administracyjne ale w kilku sprawach dotyczących więcej niż jednej strony. Prowadzenie takiego postępowania jest dopuszczalne, jednakże przy spełnieniu warunków przewidzianych art. 62 k.p.a. Winien zatem organ zawiadomić na podstawie art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 62 kpa, że w sprawach z wniosku oznaczonych osób (stron) i z urzędu z udziałem innych stron wszczął jedno postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian, co do poszczególnych działek (własności czy we władaniu wskazanych stron). Konsekwencją takiego postępowania jest jednak to, iż kończy się ono wydaniem odrębnej decyzji w sprawie każdej strony, a zaskarżenie przez stronę decyzji, która jej dotyczy nie decyduje o zaskarżeniu decyzji wydanej co do pozostałych stron. Taki sposób rozstrzygania i charakter decyzji wydanych w sprawach dotyczących więcej niż jednej strony, w których organ mógł i prowadził jedno postępowanie administracyjne jest ukształtowany w orzecznictwie Sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2006.04.07 I OSK 687/05 - Lex. Nr 209437, czy z dnia 2005.11.24 II OSK 275/05 - Lex. Nr 203715). Oznacza to, iż wydana przez organ I instancji decyzja z dnia [...] wskazująca, że przedmiot postępowania wyznaczył jedynie wniosek T. G., a rozstrzygająca o wprowadzeniu w ewidencji zmian także co do działek nie objętych wnioskiem tej strony narusza przepis art. 62 kpa. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dostrzegając bowiem, iż jednym postępowaniem administracyjnym objęto sprawy kilku stron z powołaniem na przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa przy rozpatrzeniu odwołania J. K., którego przedmiotem mogła być tylko sprawa w zakresie zmian dotyczących działki ewid. [...], uchylił całą decyzję (a w istocie kilka decyzji) organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawach, w których skarżący J. K. nie był stroną. Najdobitniej ilustruje to sprawa z wniosku T. G., który zmian w ewidencji wprowadzonych decyzją I instancji nie kwestionował, co do działki stanowiącej jego własność. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 62 kpa. Narusza ona także prawo materialne - przepisy § 36 pkt 6 w zw. z § 35 i 45 ust. 2 Rozporządzenia. Jak wyżej wskazano przedmiotem postępowania jest modernizacja operatu ewidencji gruntów według jej stanu z III etapu, w ramach bieżącej aktualizacji, przez wymianę danych ewidencyjnych. Brak podstaw prawnych do utworzenia w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym działki ewid. [...] i przypisania jej władania Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej, nie był w sprawie kwestionowany. Trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że aktualizacja operatu powinna polegać na powrocie w części kartograficznej operatu do stanu ewidencji sprzed modernizacji. Z twierdzeń organu wynika, także iż istnieje tzw. "stara mapa ewidencyjna" sprzed modernizacji (akta nie zawierają jednak dokumentu kartograficznego, na który organ się powołuje), która obrazuje konfigurację działek przed utworzeniem działki ewid. [...]. W tej sytuacji, stosownie do przepisów § 45 ust. 2, w zw. z § 35 pkt 1 i § 36 pkt 6 Rozporządzenia, podstawę oznaczenia przebiegu granic ewidencyjnych działek objętych postępowaniem, winna stanowić przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacja sporządzona przy zakładaniu poprzednio obowiązującego operatu ewidencji gruntów. Odtworzenie na obowiązującej mapie ewidencji, konfiguracji działek według mapy ewidencji sprzed powstania działki [...] w świetle przepisów prawa nie jest zależne od tego, czy zdaniem właścicieli działek, granice ewidencyjne odzwierciedlają - w ich przekonaniu - zasięg prawa własności. Organy nie poczyniły ustaleń dowodzących, że wykazanie na podstawie § 36 pkt 6 Rozporządzenia w części kartograficznej obowiązującego operatu ewidencji, ewidencyjnych granic działek odzwierciedlonych w mapie ewidencyjnej sprzed III etapu modernizacji ewidencji, wymaga aż uprzedniego pozyskania w terenie danych granic działek ewidencyjnych w trybie § 37 Rozporządzenia. Trzeba też podkreślić, iż tym postępowaniem objęte są dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych, a spory graniczne (§ 39) nie wstrzymują czynności związanych z założeniem (a więc i modernizacją) ewidencji gruntów. Co najmniej przedwczesne było zatem stanowisko organu odwoławczego, że kwestionowanie przez skarżącego J. K., konfiguracji granic działki [...], której jest współwłaścicielem, przedstawionych na przyjętej do zasobu za Nr [...] w dniu 7.02.07 "mapie z synchronizacji" względem działek [...] i [...] po zniesieniu (anulowaniu) działki [...], jest wyrazem tylko sporu granicznego, podlegającego rzeczywiście rozpoznaniu w innym trybie i przed innymi organami. Trzeba bowiem pamiętać, że w zakresie działki [...] skarżący inicjował postępowanie ewidencyjne i usunięcie braków, w tym niejasności co do przedmiotu inicjowanego postępowania winno nastąpić w trybie art. 64 § 2 kpa. W każdym razie, nawet gdyby wniosek skarżącego J. K. był w istocie żądaniem rozgraniczenia, to nie czynił on bezprzedmiotowym postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji w zakresie wniosku T. G. czy zainicjowanych z urzędu przez organ. Niezależnie od wskazanych wyżej uchybień, ponownie rozpatrując sprawy będą miały organy na uwadze, że sposób rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, pozostaje w sprzeczności z przyjętym do zasobu za Nr [...] dokumentem geodezyjno - kartograficznym, do którego decyzja się odwołuje. Według bowiem "mapy z synchronizacji" i wykazu zmian, "oznaczenie działki [...] anuluje się" co oznacza, iż działka ta w dokumentacji kartograficznej przestaje istnieć. Natomiast wyrzeczenie decyzji Starosty orzeka m.in. "o wzajemnej zmianie konfiguracji granic i powierzchni ... działki [...]", stwarzając wrażenie, iż działka o takim oznaczeniu nadal istnieje w ewidencji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w I punkcie sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Lit a i c w zw. z art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oparto na przepisach art. 200 i 209 powołanej ustawy. Wobec treści uchylonego rozstrzygnięcia nie stosowano przepisu art. 152 ustawy.