III SA/Kr 765/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w K na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 24 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia zawiesić postępowanie sądowe. Pismem z dnia 17 marca 2014 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w K (dalej: strona skarżąca) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na decyzję nr [...] Dyrektora Izby Celnej z dnia 24 lutego 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W piśmie procesowym z dnia 6 października 2014 r. Dyrektor Izby Celnej wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, zadane postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł wniosek o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 126 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd może zawiesić postępowanie na zgodny wniosek stron. W niniejszej sprawie strony zgodnie wniosły o zawieszenie postępowania, zatem jego zawieszenie było uzasadnione. Na marginesie należy podnieść, że zawieszenie postepowania byłoby uzasadnione także w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub postepowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a na który powoływał się organ w piśmie procesowym z 6 października 2014 r. Należy w tym miejscu podnieść, że postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o treści: czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.) są zgodne z: a) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) z art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sprawa zainicjowana tym pytaniem została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą P 4/14. W uzasadnieniu powołanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę prawną stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto NSA podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Uwzględniwszy stanowisko sądu stawiającego pytanie prawne należy zauważyć, że w omawianym przypadku podstawa zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Należy również pamiętać, że zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd powinien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem – art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 125 p.p.s.a., Lex). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na omawianej podstawie. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (zob. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem podnieść, że z zaskarżonego do Trybunału Konstytucyjnego art. 14 ust. 1 u.g.h. wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Wskazana regulacja, co nie ulega wątpliwości, stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w kontrolowanej sprawie, a mianowicie art. 129 ust. 2 u.g.h. Zgodnie z tym przepisem, postępowania w sprawie zezwoleń na prowadzenie działalności 2w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Poza sporem jest, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego – jak również postawionego w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 20 i 22 Konstytucji RP – jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Wobec tego uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Skoro przepis ten został poddany kontroli Trybunału, to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to z tego powodu, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 129 ust. 2 u.g.h. Na marginesie należy zauważyć, że również Naczelny Sąd Administracyjny uznawał zasadność zawieszenia postępowania w sprawach sądowej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy zmiany lokalizacji punktu gier z uwagi na podnoszone wyżej okoliczności (zob. postanowienie NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 562/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, na podstawie art. 126 p.p.s.a., Sąd postanowił zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie.