III SA/Kr 766/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Zaskarżonym przez J. L.(dalej skarżący) postanowieniem z dnia 4 maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania od pisma Zastępcy Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. nr [...], w którym poinformowano skarżącego o braku podstaw do zawarcia wnioskowanej umowy, dotyczącej wykonywania przejazdów prywatnym tramwajem po infrastrukturze torowej zlokalizowanej na terenie miasta K. Jako podstawa prawna ww. postanowienia wskazany został przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący zwrócił się do Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu pismem z dnia 27 listopada 2017 r. o zawarcie nowej, aktualnej umowy dotyczącej wykonywania przejazdów prywatnym tramwajem po infrastrukturze torowo-sieciowej miasta K, wskazując jednocześnie, że poprzednie prośby w tym zakresie wysłał w dniach 27 i 31 października 2017 r. W załączeniu do pisma skarżący przesłał dokumenty uprawniające jego firmę do wykonywania przejazdów turystycznych. Wskazał, że od stycznia 2018 r. planuje wznowić działalność turystyczną tramwaju, w związku z czym prosi o przesłanie propozycji umowy i wyznaczenie terminu spotkania na dopełnienie formalności. Pismem z dnia [...] 2018 r., nr [...] Zastępca Prezydenta Miasta wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 994, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań własnych gminy. Podkreślono, że częstotliwość i marszrutyzacja zbiorowej komunikacji tramwajowej w K przekłada się na wysokie obciążenia eksploatacyjne konstrukcji stalowej toru. Obecny stan infrastruktury torowej wymaga przeznaczenia znacznych nakładów finansowych na jej remonty i modernizację. Nie występują zatem jakiekolwiek przesłanki racjonalizujące możliwość wykorzystania do celów prywatnych lub komercyjnych przedmiotowej infrastruktury torowo-sieciowej, a więc zawarcie wnioskowanej przez skarżącego umowy, dotyczącej wykonywania przejazdów prywatnym tramwajem po ww. infrastrukturze, zlokalizowanej na terenie miasta K, nie może być zrealizowane. Skarżący wniósł od powyższego pisma odwołanie, domagając się uchylenia "decyzji" oraz orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zarzucił organowi: naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz art. 8 § 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący wątpliwości, a w szczególności poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę co do jej istoty bez powołania podstawy prawnej i stosownego pouczenia strony, czy i w jakim trybie służy jej odwołanie od decyzji oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, jak również lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Zarzucił ponadto naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od praktyki rozstrzygania podobnych spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a także art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2068) poprzez uniemożliwianie korzystania z drogi publicznej. W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, że wykonywał przejazdy prywatnym tramwajem "A" począwszy od połowy 2007 r. Opisał szczegółowo podstawy, na jakich odbywały się przejazdy tramwajem, w szczególności wskazał umowy cywilnoprawne zawarte w tym przedmiocie. Podkreślił, że na przejazdy była zgoda Dyrektora Zarządu Dróg, która nigdy nie została cofnięta. Pismem z dnia 28 września 2017 r. ZIKiT wezwał skarżącego o udostępnienie dokumentów, na mocy których uprawniony jest do realizowania komercyjnych przejazdów tramwajem. Pomimo udzielenia informacji o posiadanych umowach i przedstawienia stosownych dokumentów, MPK wstrzymało odsprzedaż energii trakcyjnej dla realizacji przejazdów wagonu tramwajowego [...] "A". Mimo, że skarżący wystąpił z prośbą o podpisanie nowej, aktualnej umowy zezwalającej na korzystanie z [...] infrastruktury torowej, organ odmówił zawarcia umowy. Podniósł również, że organ nie wskazał podstawy prawnej "decyzji", która rozstrzyga przedmiotową sprawę co do istoty poprzez odmowę wnioskowanego zawarcia umowy pomiędzy miastem K a skarżącym, a dotyczącej korzystania przez skarżącego z infrastruktury torowej miasta K poprzez przejazdy prywatnym tramwajem [...] "A", jak również zarzucił organowi lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne "decyzji", które budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wydanej "decyzji". Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] 2018 r. nr [...]. W jego uzasadnieniu SKO wskazało, że złożone przez skarżącego odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż brak jest przedmiotu zaskarżenia, czyli zaskarżonej decyzji administracyjnej, która byłaby zaskarżalna do samorządowego kolegium odwoławczego. Zaskarżone pismo nie nosi cech decyzji administracyjnej, w szczególności nie zawiera władczego rozstrzygnięcia a jedynie informacje i wyjaśnienia oraz stanowisko organu odnośnie możliwości zawarcia umowy w przedmiocie udostępnienia infrastruktury torowej na przejazdy tramwajem. Ponadto zostało podpisane przez Zastępcę Prezydenta Miasta bez wskazania na upoważnienie Prezydenta Miasta do działania w jego imieniu. Niezależnie od powyższego, Kolegium wskazało, że przedmiot żądania skarżącego ma cywilnoprawny charakter ze względu na to, że dotyczyło zawarcia umowy. Wniosek skarżącego nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie zawarcia umowy na wykonywanie przejazdów prywatnym tramwajem po infrastrukturze torowej miasta K. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. odmawiającej zawarcia umowy na wykonywanie przejazdów prywatnym tramwajem po infrastrukturze torowej na terenie miasta K. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej go "decyzji". W treści skargi skarżący wywodził, że podpisane przez Zastępcę Prezydenta Miasta pismo z dnia [...] 2018 r. zawiera minimum elementów niezbędnych koniecznych do uznania go za decyzję. Zawiera oznaczenie organu administracyjnego – Prezydenta Miasta, jak również podpis osoby reprezentującej organ administracyjny, czyli zastępcy. Na możliwość upoważnienia zastępcy wskazuje art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli decyzja została podpisana przez zastępcę bez stosowanego upoważnienia, zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja została skierowana do skarżącego, prowadzącego działalność pod nazwą B. Ponadto decyzja zawiera czwarty niezbędny element – rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdyż w odpowiedzi na wniosek skarżącego o możliwość zawarcia umowy dotyczącej wykonywania przejazdów prywatnym tramwajem po infrastrukturze torowej zlokalizowanej na terenie miasta K, przedstawiciel właściciela drogi (Gminy) w sposób władczy i jednostronny odpowiedział, że nie znajduje podstaw prawnych do zawarcia wnioskowanej umowy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonego postanowienia wykazała bowiem, że jest ono prawidłowe. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji wyróżnia się trzy fazy: 1) fazę wstępną, 2) fazę rozpoznawczą, 3) fazę orzeczniczą. To w fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje między innymi czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może z kolei wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się również przypadek wniesienia odwołania od aktu niemającego charakteru decyzji administracyjnej (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1057/16). Skarżący argumentuje, że pismo Zastępcy Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. nr [...] stanowi "decyzję", wydawaną w trybie przepisu art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Skarżący uważa bowiem, że zaskarżone pismo zawiera minimum elementów niezbędnych i koniecznych do uznania go za decyzję administracyjną. Zawiera oznaczenie organu administracyjnego – Prezydenta Miasta, jak również podpis osoby reprezentującej organ administracyjny, czyli zastępcy, który w świetle treści art. 39 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 994), daje podstawę do możliwość upoważnienia zastępcy, a gdy tak nie jest, to decyzja podpisana przez zastępcę bez stosowanego upoważnienia obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Art. 104 § 1 k.p.a. stanowi, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Drugi przepis – art. 107 § 1 k.p.a. - wskazuje, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjęło się, że uznanie danego aktu za decyzję warunkuje spełnienie przez niego minimum czterech elementów: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej do jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2218/95, Legalis czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wr 885/07, Legalis). O ile, zdaniem Sądu można przyjąć, że kwestionowane odwołaniem pismo z dnia [...] 2018 r. nr [...] spełnia dwa z pierwszych wymienionych elementów decyzji w postaci oznaczenia organu i adresata, czyli strony, to wątpliwości budzić mogło spełnienie trzeciego ze wskazanych elementów. W tym zakresie samo bowiem Kolegium zauważyło, że pismo to nie zostało podpisane z upoważnienia Prezydenta Miasta, gdyż Zastępca, Prezydenta Miasta z zasady nie posiada ustawowego zakresu kompetencji, nie jest organem administracyjnym i zawsze działa z upoważnienia, w tym wypadku prezydenta (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/2008, OSS 2009, nr 3, poz. 55). Pomijając nawet ten aspekt i przyjmując już tak dalece, że skoro pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Prezydenta Miasta, a w związku z tym i z jego upoważnienia, to co jednakże najistotniejsze, pismo to nie zawiera, wbrew temu co twierdzi skarżący, władczego rozstrzygnięcia w sferze jego praw i obowiązków, jako indywidualnego podmiotu. Zwrócić należy uwagę, że przecież przedmiotem podania skarżącego, wniesionego do organu, jak trafnie podniosło Kolegium, było nie co innego, jak wniosek o zawarcie umowy o udostępnienie infrastruktury torowo – sieciowej miasta K na przejazd prywatnym tramwajem. Już z samego żądania skarżącego wynika, nie administracyjnoprawny, lecz cywilnoprawny charakter tej sprawy. Zasadne jest więc stanowisko Kolegium, że na drodze administracyjnoprawnej nie można domagać się zawarcia tego rodzaju umowy, w konsekwencji - tego rodzaju sprawy nie załatwia się w formie decyzji administracyjnej, jako władczego objawu woli organu o indywidualnych prawach i obowiązkach skarżącego. Wszelka zatem korespondencja poprzedzająca zawarcie umowy w tym zakresie wchodzi w skład tzw. negocjacji cywilnoprawnych (art. 72 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 459). Kwestionowane odwołaniem skarżącego pismo, to jedynie informacja od organu, że nie może z takich, a nie innych, wskazanych w nim względów, dojść do zawarcia pomiędzy nim, a organem przedmiotowej umowy. Pismo to nie stanowi zatem decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., a złożenie od niego odwołania skutkować musiało stwierdzeniem przez SKO jego niedopuszczalności, na podstawie art 134 k.p.a. w drodze postanowienia. Skarga nie mogła w żaden sposób wywrzeć zatem zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.