III SA/Kr 767/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Halina Jakubiec Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. P. - Zakład [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. P. – Zakład [...] kwotę 3281 zł,- ( trzy tysiące osiemset jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji powołując się na upoważnienie Prezydenta Miasta do wydawania w imieniu Prezydenta do decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń w sprawach związanych z wykonywaniem funkcji zarządu drogami, decyzją z dnia [...] nałożył karę pieniężną w wysokości 28 860 zł. za zajęcie pasa drogowego ulicy [...]-kategoria drogi: gminna, bez zezwolenia, w dniach od 1 lutego 2005 r. do [...] marca 2005 r., na stronę określoną jako "Zakład [...] Z. P.". Organ określając podstawę prawną decyzji wskazał m. in. art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uchwałę Rady Miasta nr XLV/424/04 z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W punkcie 3 sentencji decyzji w formie tabelarycznej, organ dokonał obliczenia wysokości kary w ten sposób, że: "[...] – kategoria drogi: gminna. Nazwa elementu: chodnik, stawka 1 zł, zieleniec stawka 0,50 zł." Ponadto wskazał po tym wyliczeniu §2 uchwały XLV/424/04 i art.40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz, że "suma dla § 11 28 860 zł" W bardzo lakonicznym uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych z przytoczeniem treści art. 40 ust. 1 i 4 oraz ust.12. Uzasadnienie nie zawiera żadnych ustaleń stanu faktycznego ani też nie przywołuje dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 40 ust. 3, 4, 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uchwałę Rady Miasta nr XLV/424/04 z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz art.138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że strona prowadziła prace budowlane przy ul. [...] w K. W dniu [...] uzyskała pierwsze zezwolenie na zajęcie pasa drogowego tej ulicy na okres od 19 marca 2004r. do 10 kwietnia 2004r. Od tej pory wielokrotnie zwracała się o przedłużenie otrzymanego zezwolenia na kolejne miesiące. Ostatnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego obejmowało okres do 31 stycznia 2005 r. Z. P. złożył kolejny wniosek o przedłużenie zezwolenia pismem z dnia 26 stycznia 2005 r., jednak zezwolenia nie otrzymał a zostało wysłane do niego wezwanie o uiszczenie opłaty skarbowej, której nie uiścił. Zdaniem Kolegium, skarżący zajmując pas drogowy bez przedłużenia zezwolenia, tym samym zajął pas drogowy z przekroczeniem terminu jego zajęcia określonym w zezwoleniu, a więc naruszył art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych skutkujący obowiązkowym wymierzeniem przez zarządcę drogi w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności należnej opłaty z tytułu zajęcia tego pasa drogowego. Kolegium podkreśliło, że fakt zajmowania pasa drogowego przez Z. P. bez zezwolenia w postaci umieszczenia ogrodzenia terenu budowy, w okresie od dnia 1 lutego 2005 r. do dnia kontroli, tj. do dnia [...] marca 2005r., jest stwierdzony stosownym protokołem. Jednocześnie przyznało, że brak było podstaw prawnych do żądania uiszczenia opłaty skarbowej od złożonego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz, że organ winien wydać postanowienie na podstawie art. 261 kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu pisma, czego nie uczynił. W ocenie Kolegium, uchybienia te nie wpływają na fakt wygaśnięcia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dniem 1 lutego 2005 r. i dalszego zajmowania tego pasa bez zezwolenia. Kolegium wskazało też, że dokonało kontroli prawidłowości naliczenia kary. Zgodnie z §2 pkt 1 lit. b uchwały Rady Miasta stawka opłaty dziennej za 1 m 2 zajęcia wynikającego z prowadzenia robót w pasie drogowym wynosi dla dróg powiatowych i gminnych 1 zł. Z kolei w świetle §2 pkt 2 uchwały stawki określone w ust.1 lit. a i b stosuje się do jezdni, torowisk i ciągów pieszych, ścieżek rowerowych, zatok postojowych i autobusowych a do pozostałych elementów pasa drogowego stosuje się stawki zmniejszone o połowę. Dlatego wymierzona kara jest prawidłowa. Na powyższą decyzję Kolegium decyzję Z. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji. W skardze zarzucił naruszenie art. 138 § 1 kpa, art. 7 Konstytucji RP i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, gdyż do wydania decyzji doszło w wyniku niewłaściwego postępowania organu l instancji. Zarzucił także naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż jeżeli w okresie od 1 lutego 2005r. zajmował pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego we wcześniejszym zezwoleniu zarządcy drogi, podstawą do wymierzenia kary mógłby być art. 40 ust. 12 pkt 2. Ponadto zarzucił, że brak decyzji o przedłużeniu zezwolenia wynikał z błędnego wezwania skarżącego o uiszczenie opłaty skarbowej co doprowadziło do tego, że zajmował pas drogowy bez stosownego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, że od dnia 1 lutego 2005r. strona nie dysponowała zezwoleniem na dalsze zajmowanie pasa drogowego, a w zezwoleniu, którym dysponowała do dnia 31 stycznia 2005r. zawarte było pouczenie, zgodnie z którym nie przekazanie terenu z tym dniem spowoduje obowiązek zapłaty kar zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 marca 2007r. sygn. akt III SA/Kr 160/06 oddalił skargę Z. P. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prezydent Miasta wydał skarżącemu decyzję z dnia [...] o udzieleniu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego dla celów budowy na czas od 1 stycznia 2005 r. do 31 stycznia 2005 r. Treść decyzji świadczy jednoznacznie o obowiązku skarżącego przekazania terenu w terminie do 31 stycznia 2005 r. i wskazuje na konieczność liczenia się skarżącego z nałożeniem kar o których mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, bez znaczenia w sprawie jest fakt wadliwego wezwania skarżącego o uiszczenie opłaty skarbowej od złożonego wniosku o przedłużenie terminu dalszego zajmowania pasa drogowego, a także zawarte w odwołaniu twierdzenia, jakoby wezwania do uiszczenia tej opłaty skarżący nie otrzymał. Podobnie bez znaczenia jest pozostawienie przez organ wniosku skarżącego bez rozpoznania z pominięciem wydania postanowienia w tym zakresie. Skarżący winien bezwzględnie posiadać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, którego w okresie od dnia 1 lutego 2005 r. do [...] marca 2005 r. nie posiadał. Odpowiedzialność skarżącego wynika z naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, co zdaniem Sądu, nie ma istotnego znaczenia, albowiem ustawodawca przewiduje identyczne kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak i za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Z. P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego: - art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku oceny, czy w sprawie zaszły przesłanki jego zastosowania, tj. czy zostały w sposób należyty i wystarczający ustalone elementy stanu faktycznego: kto i w jakim okresie faktycznie zajmował jaki odcinek pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia; - art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pobranie opłaty karnej w sytuacji, gdy skarżący dopełnił wszelkich czynności w celu uzyskania stosownego zezwolenia, zaś wyłącznie z winy i wskutek błędnych, naruszających prawo działań organu wydanie takiego zezwolenia nie nastąpiło, przy czym okres braku wydania stosownej decyzji przeciągnął się poza długość dopuszczalnego dla rozpatrzenia sprawy terminu. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd przepisów postępowania mogących mieć i mających, istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżący podniósł, że ustalając i nakładając karę pieniężną na Zakład [...] – Z. P. w istocie wskazano tylko, że bez stosownego pozwolenia wskazany podmiot zajął pas drogowy i jest stroną postępowania, gdy jednocześnie z akt sprawy nie wynika, jaki status prawny ma przedsiębiorstwo, które prowadzi skarżący i czy skierowanie decyzji do tak oznaczonego podmiotu było uprawnione. Ponadto nie wiadomo, na jakiej podstawie wskazano, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło w okresie od 1 lutego do [...] marca 2005 r.; wyznaczenie tego okresu wyłącznie za pomocą dat kontroli jest zdaniem skarżącego, niewystarczająco udokumentowane. Skarżący wskazał również, że zastosowanie art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nastąpiło z pominięciem rozpatrzenia jego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Skarżący mógł racjonalnie spodziewać się, iż w sytuacji wystąpienia przez niego z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres, wydanie decyzji - tak jak dotychczas, jest kwestią najwyżej kilku dni. Zgodnie art. 35 § 2 k.p.a. sprawa tego rodzaju powinna być załatwiona niezwłocznie - nie wymagała żadnego postępowania wyjaśniającego, bowiem było to jedynie przedłużenie istniejącego stanu rzeczy znanego organowi. Obowiązek ten z naruszeniem art. 261 § 4 pkt 1 k.p.a.-nie został przez organ dochowany. Zdaniem skarżącego, uniemożliwiono mu z wyłącznej winy organu uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, do otrzymania którego był uprawniony i w celu uzyskania którego podjął niezbędne działania. Brak było, więc podstaw do zastosowania sankcji przewidzianej w przepisie, którego ratio legis oparte jest na niedopuszczeniu do sytuacji, w której podmiot z własnej winy i wskutek własnej postawy nie uzyskuje zezwolenia i samowolnie dokonuje zajęcia pasa drogowego. Taki stan rzeczy, w którym obywatel ponosi konsekwencje wadliwego i bezprawnego działania organów administracji publicznej, jest - zdaniem skarżącego - niedopuszczalny. W trakcie postępowania doszło do naruszenia art. 261 § 1-3 kpa. Organ zamiast wydać postanowienie o zwrocie podania skarżącego, uznał je za niebyłe, uniemożliwiając skarżącemu skorzystanie z prawa kontroli legalności postępowania poprzez zaskarżenie postanowienia. Doszło, zatem do naruszenia przepisów postępowania, co skutkuje wadliwością wydanej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 128/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie przez Sąd I instancji, że bez znaczenia jest dla tej sprawy pozostawienie przez organ wniosku skarżącego bez rozpoznania z pominięciem wydania postanowienia w tym zakresie jest nie do zaakceptowania, gdyż w istocie prowadziłoby to do wniosku, że organ może bez zakończenia jednego postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynać z urzędu postępowanie o zajęcie tegoż pasa drogowego bez zezwolenia, czy też poza okres objęty dotychczasowym zezwoleniem i uznać, że wypełnione zostały przesłanki z art. 40 ust. 12 pkt 1 lub 2 ustawy o drogach publicznych. Takie postępowanie organu podważałoby elementarne zasady praworządności i zaufania obywatela do organów Państwa i nie powinno być zaakceptowane przez sąd administracyjny. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przy rozpoznaniu skargi dokładnie wyjaśnić jak zostało zakończone postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który wpłynął do organu 31 stycznia 2005 r. i rzeczywistego wpływu tego postępowania na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należało wyjaśnić czy skarżący został w jakikolwiek sposób zawiadomiony o zakończeniu tego postępowania i czy w związku z tym miał świadomość bezprawności zajmowania pasa drogowego po dniu 1 lutego 2005 r., tj. w czasie, kiedy toczyło się postępowanie o przedłużenie dotychczasowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Był to już kolejny wniosek skarżącego o przedłużenie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i wcześniejsze wnioski były uwzględniane i załatwiane pozytywnie, co mogło pogłębić jego przekonanie, że nie narusza przepisów prawa, zajmując w spornym okresie pas drogowy. Reasumując powyższe rozważania w zakresie ubiegania się przez skarżącego o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że te okoliczności wymagają szczegółowego wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż nie powinny pozostać bez wpływu na wynik sprawy. Ocena organu przekonania skarżącego, co do podstaw dalszego zajmowania pasa drogowego poza okres dotychczasowego zezwolenia, tj. po dniu 1 lutego 2005r., jako całkowicie subiektywnego, bez oparcia na faktach, które powinny być jednoznacznie wyjaśnione, powinna wzbudzić przy rozpoznaniu skargi przez Sąd I instancji poważne wątpliwości, a nie być pominięta jako okoliczność bez znaczenia dla zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Charakter wymierzonej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych kary administracyjnej wskazuje, że po stronie podmiotu podlegającego tej karze występuje element winy, co oznacza, że stan "bezprawności" w zajmowaniu pasa drogowego nie został spowodowany przyczyną od podmiotu niezależną, np. na skutek opieszałości organu w wydawaniu przedłużenia zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego. Podmiot ubiegający się o zezwolenie lub też przedłużenie zezwolenia nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że dla zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wystarczy stwierdzenie faktu, że upłynął już okres dotychczasowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a podmiot zajmujący ten pas nadal go zajmuje. Nie może być obojętne dla oceny stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, nieuzyskanie przedłużenia tego zezwolenia w odpowiednim czasie, mimo złożenia wniosku przed upływem terminu do końcowego dotychczasowego zezwolenia z zachowaniem wymogów tego wniosku, w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Przerzucenie odpowiedzialności za działanie organu administracji publicznej na stronę i obciążenie jej skutkami uchybień w działaniu organu (uchybienia te nie były nawet kwestionowane przez organ drugiej instancji) stanowi naruszenie nie tylko art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, ale także art. 2, 7 Konstytucji RP, tj. zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po dniu 1 lutego 2005 r. nie został rozpoznany w terminie z powodu "nieuiszczenia opłaty skarbowej", która była nienależna, co przyznał organ odwoławczy i w tej sprawie wnioskodawca nie został zawiadomiony o sposobie załatwienia wniosku. Z powyższego wynika, że te uchybienia procesowe organu w załatwieniu wniosku o przedłużenie były na tyle istotne, że gdyby nie zaistniały wnioskodawca otrzymałby w odpowiednim czasie przedłużenie zezwolenia, co pozwalałoby uniknąć mu zarzutu przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i odpowiedzialności karno-administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim należy stwierdzić, że istnieją nadal wątpliwości czy sprawa wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożonego do organu 31 stycznia 2005 r. została formalnie zakończona i w jaki procesowy sposób (pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania z pominięciem wydania postanowienia w tym zakresie). Sąd I instancji stwierdzając w sposób kategoryczny, że skarżący zgodnie z warunkami ustawowymi winien bezwzględnie posiadać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego po dniu 1 lutego 2005 r., nie odniósł się do przyczyn braku tego zezwolenia, uznając je za bez znaczenia dla tej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił takiej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Nie można wszczynać, bowiem postępowania o przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w czasie, kiedy toczy się postępowanie z wniosku skarżącego o przedłużenie powyższego terminu, gdyż te postępowania wzajemnie się wykluczają. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej mają drugorzędne znaczenie i dlatego nie wymagały omówienia, jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy należałoby się odnieść również do tych zarzutów dotyczących czasokresu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, powierzchni tego pasa drogowego i sposobu obliczenia kary, a także czy prawidłowo określono stronę tego postępowania, chociaż takich zarzutów skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie podnosił. W toku rozprawy w dniu 19 listopada 2008 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie skarżący oświadczył, że do dnia rozprawy nie otrzymał żadnego rozstrzygnięcia ani też powiadomienia o rozstrzygnięciu w przedmiocie jego wniosku z dnia 26 stycznia 2005 r. o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po dniu 1 lutego 2005 r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a Sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga Z. P. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., nr 192, poz. 1381 ze zm.). za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2), zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Charakter wymierzonej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych kary administracyjnej wskazuje, że po stronie podmiotu podlegającego tej karze występuje element winy, co oznacza, że stan "bezprawności" w zajmowaniu pasa drogowego nie został spowodowany przyczyną od podmiotu niezależną, np. na skutek opieszałości organu w wydawaniu decyzji o przedłużeniu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego. Podmiot ubiegający się o zezwolenie lub też przedłużenie zezwolenia nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej. Dla zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie wystarczy stwierdzenie faktu, że upłynął już okres dotychczasowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a podmiot zajmujący ten pas nadal go zajmuje. Dlatego też, nie może być obojętne dla oceny zaskarżonej i poprzedzającej decyzji oraz stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie nieuzyskanie przedłużenia tego zezwolenia bądź odmowy, w odpowiednim czasie, mimo złożenia przez skarżącego wniosku przed upływem terminu końcowego dotychczasowego zezwolenia z zachowaniem wymogów tego wniosku, w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Przerzucenie odpowiedzialności za działanie organu administracji publicznej na stronę i obciążenie jej skutkami uchybień w działaniu organu I instancji, które nie były kwestionowane przez organ drugiej instancji, stanowi naruszenie nie tylko art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ale także art. 2, 7 Konstytucji RP, tj. zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że wniosek skarżącego o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po dniu 1 lutego 2005 r. złożony przed upływem terminu określonego w poprzedniej decyzji, nie został rozpoznany w terminie z powodu "nieuiszczenia opłaty skarbowej", która była nienależna, co przyznał organ odwoławczy i w tej sprawie wnioskodawca nie został zawiadomiony o sposobie załatwienia wniosku. Uchybienia procesowe organu w załatwieniu wniosku o przedłużenie były na tyle istotne, że gdyby nie zaistniały skarżący mógł otrzymać w odpowiednim czasie przedłużenie zezwolenia, lub też dostosować się do decyzji odmownej, co pozwoliłoby uniknąć mu zarzutu przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i odpowiedzialności karno-administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Należy stwierdzić, że istnieją nadal wątpliwości czy sprawa wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożonego do organu 31 stycznia 2005 r. została formalnie zakończona i w jaki procesowy sposób (pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania z pominięciem wydania postanowienia w tym zakresie). Zgodnie z dokonaną wykładnią przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nie można wszczynać postępowania o przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w czasie, kiedy toczy się postępowanie z wniosku skarżącego o przedłużenie powyższego terminu, gdyż te postępowania wzajemnie się wykluczają. Ponadto należy zauważyć, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwaną dalej kpa. Ustawa ta normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art.7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 §3 kpa). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§2). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego jest działaniem, co do zasady, merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji jak i kontrolnym. W szczególności w sprawie poddanej kontroli Sądu, nie dokonano jednoznacznych ustaleń ze wskazaniem dowodów w uzasadnieniach decyzji dotyczących czasokresu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, powierzchni tego pasa drogowego i sposobu obliczenia kary - ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej ustawy o drogach publicznych oraz uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r., w odniesieniu do zajęcia konkretnej i różnej części pasa drogowego a lakoniczność uzasadnienia decyzji organu I instancji w tym zakresie jest nie do zaakceptowania, na co organ odwoławczy zupełnie nie zwrócił uwagi naruszając art. 138 kpa. Kolegium nie dostrzegło również braków decyzji organu I instancji w zakresie wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. stanowiących podstawę obliczenia wysokości kary w odniesieniu do stawek opłaty dziennej za zajęcie różnych elementów pasa drogowego, które przywołano dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto nie dokonano jak trafnie zarzucił skarżący, żadnych ustaleń dotyczących prawidłowego określenia strony tego postępowania, gdyż z akt sprawy nie wynika, jaki status prawny ma przedsiębiorstwo prowadzone przez skarżącego. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że ustawa o drogach publicznych pozwala na nakładanie kar na każdy podmiot niezależnie od jego formy prawnej, która jednak powinna w toku postępowania administracyjnego zostać jednoznacznie określona na podstawie zebranych dowodów. Zdaniem Sądu, ustawa o drogach publicznych umożliwia nakładanie kar pieniężnych w systemie prawa administracyjnego, jednakże decyzje takie kary nakładające winny charakteryzować się starannością w odniesieniu zarówno do określenia zdarzenia będącego podstawą nałożenia kary, podmiotu na który kara jest nakładana, jak i do przywołania odpowiedniej jednostki redakcyjnej przepisów wskazywanych jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Dlatego też uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów w zakresie wyżej opisanym, prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a oraz c p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art.152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W skład tych kosztów weszły uiszczony wpis od skargi w kwocie 866 złotych, opłata za czynności adwokata będącego pełnomocnikiem skarżącego w wysokości 2400 złotych według stawki określonej w § 6 pkt 5 w zw. z §18 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz.U, nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 15 złotych. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.