III SA/Kr 768/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dowódcy Wojsk [...] z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatkowego wynagrodzenia uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 11 stycznia 2010 r. kapitan A. P. zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w A o wypłacenie mu dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie w okresie od 1 lipca do 14 września 2009 roku obowiązków służbowych na stanowisku szefa służby [...] oraz w okresie od 1 lipca 2009 roku do 6 stycznia 2010 roku na stanowisku szefa służby [...]. Decyzją z dnia [...] 2010r. Nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] odmówił przyznania A. P. dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie w okresie od 1 lipca do 14 września 2009 roku obowiązków służbowych na stanowisku szefa służby [...] oraz w okresie od 1 lipca 2009 roku do 6 stycznia 2010 roku na stanowisku szefa służby [...]. Organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu, który przez co najmniej przez dwa miesiące dodatkowo powierzono czasowe pełnienie obowiązków służbowych w trybie art. 25 tej ustawy, przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. Stosownie do art. 25 ustawy dowódca jednostki wojskowej może dodatkowo powierzyć żołnierzowi czasowe pełnienie obowiązków służbowych w tej jednostce na stanowisku obsadzonym lub nieobsadzonym, na którym wyznaczony żołnierz czasowo nie wykonuje zadań służbowych. Jak podkreślił organ I instancji zarówno stanowisko szefa służby [...], jak i szefa służby [...] nie funkcjonowało w JW. [...], więc nie stanowiły vacatu, w związku z czym nie można je było uznać za nieobsadzone. Dodatkowo organ podkreślił, że tryb i zasady wyznaczania do czasowego pełnienia obowiązków w 2009 roku określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2007 roku w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk. Zgodnie z § 12 pkt 1 powołanego rozporządzenia żołnierzowi, że żołnierzowi można powierzyć czasowe pełnieni obowiązków służbowych na jednym równorzędnym lub wyższym stanowisku służbowym. Zgodnie natomiast z § 12 pkt 4 tego rozporządzenia, dowódca jednostki, który dodatkowo powierzył żołnierzowi czasowe pełnieni obowiązków, powinien stwierdzić ten fakt w rozkazie dziennym, podając jednocześnie datę objęcia przez żołnierza czasowego pełnienia obowiązków na powierzonym stanowisku i datę ich zakończenia. Natomiast tryb i zasady wypłaty dodatkowego wynagrodzenia za czasowe pełnienie przez żołnierza obowiązków służbowych na stanowisku, o którym mowa w art. 88 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych określone zostały w § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia, który wskazuje jednoznacznie, że podstawą do wypłaty tych należności jest fakt powierzenia żołnierzowi zawodowemu czasowego pełnienia obowiązków, który w tym przypadku nie miał miejsca. Zatem, jak wskazał organ wykonywanie dodatkowych zadań służbowych przez żołnierza odbywało się w ramach ustawowego czasu przewidzianego w art. 60 ustawy o służbie wojskowej, nie wymagało szczególnie dużego nakładu pracy. Nadto do wykonania tych zadań żołnierz został zobowiązany rozkazem Dowódcy w trybie określonym w Regulaminie Ogólnym Sił Zbrojnych wprowadzonym do użytku decyzja nr [...] z 12 listopada 2003 roku. W odwołaniu A. P. podniósł, że w okresie od 1 czerwca 2009 roku do 31 stycznia 2010 roku pełnił zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej Nr [...] w A na stanowisku oficera Sekcji [...]. Zgodnie z rozkazem Nr [...] Dowódcy Jednostki Wsparcia Dowodzenia i Zabezpieczenia Wojsk [...] w sprawie: rozpoczęcia funkcjonowania JW. [...] jako Oddział gospodarczy od 1 lipca 2009 roku został dodatkowo wyznaczony na stanowisko szefa służby [...] oraz szefa służby [...]. Obowiązki szefa służby [...] pełnił do 14 września 2009 roku, a obowiązki szefa służby [...] pełnił do dnia 26 stycznia 2010 roku. Zatem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004r., za pełnienie dodatkowych obowiązków służbowych przysługuje mu dodatkowe wynagrodzenia. Dodatkowo skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podano żadnych podstaw prawnych do uznania jego roszczeń za bezzasadne, a "posłużono się argumentami spoza prawa, które nie mają wypływu na zasadność roszczeń". Decyzją z dnia 30 kwietnia 2010r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa), art. 88 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. Nr 108, poz. 1141 z późn. zm.), Dowódca Wojsk [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "zaskarżona decyzja jest właściwa. Odwołujący wykonując czynności służbowe powierzone przez Dowódcę JW. [...] nie spełniał warunków § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia do przyznania dodatkowego wynagrodzenia. Żołnierzowi nie powierzono czasowego pełnienia obowiązków służbowych na określonych stanowiskach (a tylko go wyznaczono), nie był podany dzień objęcia i zwolnienia z tych obowiązków, jak tez nie była ustalona wysokość dodatkowego wynagrodzenia. Na powyższa okoliczność nie był podany żaden punkt rozkazu, jak tez nie było wydanej żadnej decyzji administracyjnej". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. P. domagał się uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na pominięciu znaczenia wewnętrznych unormowań funkcjonujących w Wojsku Polskim oraz nieuwzględnienie przepisów Kodeksu karnego dotyczących niewykonania rozkazu oraz niewłaściwym zastosowaniu obowiązujących przepisów. Skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji nie uwzględniono faktu, że każdego żołnierza obowiązuje znajomość i przestrzeganie przepisów "Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy dokument wyraźnie określa obowiązujące w Wojsku Polskim zasady wydawania i wykonywania rozkazów. Zgodnie z pkt 19 "rozkaz wydaje się ustnie, na piśmie lub za pomocą sygnałów", a z pkt 26 "... rozkazodawca ma obowiązek sporządzić rozkaz na piśmie, a podwładny rozkaz wykonać". Z kolei, zgodnie z art. 343 § 1 Kodeksu karnego (Dz. U. z 1997r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) "żołnierz, który nie wykonuje lub odmawia wykonania rozkazu albo wykonuje rozkaz niezgodnie z jego treścią, podlega karze aresztu wojskowego albo pozbawienia wolności do lat 3". Skarżący stwierdził, że z powyższych zapisów wynika, iż został on jednoznacznie zobowiązany do wykonywania dodatkowych czynności służbowych na stanowisku szefa służby [...] oraz szefa służby [...] z tego tytułu przysługuje mu dodatkowe wynagrodzenie. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu decyzji podano, że na powyższą okoliczność nie był podany żaden punkt do rozkazu, jak też nie było wydanej żadnej decyzji administracyjnej. Powyższa argumentacja świadczy o braku stosownych procedur na szczeblu jednostki w tym zakresie, gdyż taki obowiązek ciążył na Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w A, zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia. Zatem, zdaniem skarżącego żołnierz obarczony pełnieniem dodatkowych obowiązków służbowych nie ma wpływu na działalność dowódcy jednostki wojskowej w zakresie poprawności brzmienia punktu w jego rozkazie dziennym lub wydania stosownej decyzji, a jedynie jest zobowiązany do wykonania rozkazu. Takie zaniedbanie Dowódcy Jednostki Wojskowej nie może krzywdzić podległych mu żołnierzy. Skarżący wskazał również, że wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia za czasowe pełnienie obowiązków służbowych oraz za wykonywanie czynności powierzonych, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanych stanowisk służbowych, a także stawki i terminy jego wypłacania określone zostały przepisami w/w rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. Stosownie do § 2 pkt 1 tego rozporządzenia – w związku z dodatkowym powierzeniem czasowego pełnienia obowiązków służbowych żołnierzowi przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk [...] w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2010r. skarżący odniósł się do argumentów Dowódcy Wojsk [...] podniesionych w odpowiedzi na skargę i stwierdził, że w odpowiedzi na skargę przedstawiono tylko i wyłącznie chronologiczny ciąg wydarzeń nie podając jednak prawnego uzasadnienia wydanej decyzji. Powtórzono nieuregulowane prawnie wywody wykorzystywane uprzednio w wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa. Które dawałyby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Oznacza to, że wniesienie odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji uruchamia nowe postępowanie administracyjne w tej samej sprawie. Odwołanie jest więc środkiem weryfikacji decyzji podjętej w pierwszej instancji, jednak organ odwoławczy obowiązany jest podjąć takie same czynności procesowe jakie podejmuje organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 140 Kpa w postępowaniu odwoławczym stosuje się przepisy obowiązujące w postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien więc ocenić zasadność odwołania skarżącego, przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe w oparciu o przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Jednak organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, w odróżnieniu np. od organów sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, pełni nie tylko funkcje kontrolne, lecz również merytoryczne Przeprowadzając postępowanie dowodowe organ drugiej instancji może oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w pierwszej instancji. Oznacza to, że organ ten winien merytorycznie rozpatrzyć sprawę na nowo, zgodnie z żądaniami strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy - czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak odniesienia się i oceny podnoszonych w sprawie okoliczności i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, z naruszeniem gwarancji wynikających z art. 15 kpa. Podkreślić również należy, że decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie omawianego art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Właśnie uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Oceniając pod powyższymi względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, organ odwoławczy nie zrealizował nałożonych niego obowiązków wynikających z ww. przepisów postępowania administracyjnego i nie rozpoznał sprawy ponownie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji organ podał jedynie skrótowo stan faktyczny i poprzestał na stwierdzeniu, że "zaskarżona decyzja jest właściwa. Odwołujący wykonując czynności służbowe powierzone przez Dowódcę JW. [...] nie spełniał warunków § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia do przyznania dodatkowego wynagrodzenia. Żołnierzowi nie powierzono czasowego pełnienia obowiązków służbowych na określonych stanowiskach (a tylko go wyznaczono), nie był podany dzień objęcia i zwolnienia z tych obowiązków, jak tez nie była ustalona wysokość dodatkowego wynagrodzenia. Na powyższa okoliczność nie był podany żaden punkt rozkazu, jak tez nie było wydanej żadnej decyzji administracyjnej". Takie stwierdzenia nie spełniają podstawowych wymogów budowy uzasadnienia decyzji, co należy ocenić jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Co prawda organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 Kpa, wskazał jakie w sprawie powinny zostać zastosowane przepisy prawa materialnego oraz przytoczył ich treść, jednak ten fakt nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie oraz wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sądowej kontroli legalności decyzji jest zaskarżona decyzja organu II instancji, a nie odpowiedź na skargę, która nie może stanowić swego rodzaju "uzupełnienia decyzji" w zakresie jej uzasadnienia faktycznego lub prawnego, a tym samym nie może konwalidować wadliwości zaskarżonej decyzji). Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy przeprowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa oraz wyda prawidłową decyzję, spełniającą wymogi z art. 107 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.