III SA/Kr 769/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr XXXIII/315/2022 Rady Gminy Jordanów z dnia 28 czerwca 2022 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Uchwałą nr XXXIII/315/2022 Rady Gminy Jordanów z dnia 28 czerwca 2022 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2022 r. poz. 4700) – podjętą na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559) – ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego za udział w: działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (17 zł za każdą rozpoczętą godzinę – § 1 ust. 1), szkoleniu (8 zł za każdą rozpoczętą godziną – § 1 ust. 2) i ćwiczeniu (3 zł za każdą rozpoczętą godzinę – § 1 ust. 3). § 2 uchwały stanowi, że: "Traci moc uchwała Nr XXIV/200/2009 Rady Gminy Jordanów z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie: ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". Pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając istotne naruszenie: 1) art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.o.s.p. przez ustalenie w § 1 pkt 1 uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej "za każdą rozpoczętą godzinę", podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego; 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.o.s.p. przez brak wskazania w § 1 uchwały, że ekwiwalent przysługuje "strażakowi ratownikowi OSP", co stanowi nieprawidłową realizację przepisu kompetencyjnego; 3) art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 i § 126 ust. 1 w zw. z § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej przez wskazanie w § 2 uchwały, że "Traci moc uchwała Nr XXIV/200/2009 Rady Gminy Jordanów z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie: ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym", podczas gdy utraciła ona moc z dniem 1 stycznia 2022 r., kiedy to wyeliminowano podstawę prawną jej podjęcia. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł w szczególności, że określenie "udział" (różniące się od ustawowego określenia "uczestnictwo") rodzi wątpliwości co do tego, czy ekwiwalent będzie naliczany od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP, natomiast brak wskazania, że ekwiwalent przysługuje "strażakowi ratownikowi OSP" rodzi wątpliwości co do tego, czy przysługuje on też "kandydatom na strażaków ratowników OSP", którzy wszak w myśl art. 11 ust. 1 u.o.s.p. mogą brać udział w szkoleniach. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jordanów wniosła o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że: 1) posłużenie się słowem innym niż w ustawie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, bo "udział" i "uczestnictwo" to synonimy; 2) uchwała zawiera obligatoryjny element, tj. ustalenie wysokości ekwiwalentu, a pominięcie ustawowego fragmentu "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" nie stanowi istotnego naruszenia prawa; 3) uchwała nie może wskazywać podmiotu, któremu przysługuje ekwiwalent, bo wynika to z przepisów u.o.s.p.; 4) przesądzenie losów wcześniejszej uchwały było słuszne, bo w u.o.s.p. nie ma przepisów przejściowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Zaskarżona uchwała ma wskazane znamiona aktu prawa miejscowego. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi przede wszystkim art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej u.o.s.p.). Zgodnie z tym przepisem: 1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. 3. Za czas nieobecności w pracy z przyczyn określonych w ust. 1 strażacy ratownicy OSP zachowują uprawnienie do innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą, przewidziane w odrębnych przepisach. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że ustalenie w § 1 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za udział – odpowiednio – w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (17 zł za każdą rozpoczętą godzinę), w szkoleniu (8 zł za każdą rozpoczętą godziną) i w ćwiczeniu (3 zł za każdą rozpoczętą godzinę) stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego. Odnośne przepisy uchwały traktują bowiem o naliczaniu ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę", a skoro zarazem stanowią, że jest to ekwiwalent za "udział" – to nasuwa się wniosek, iż ma on być naliczany za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Tymczasem art. 15 u.o.s.p. nie tylko nie posługuje się określeniem "udział", ale także – co ważniejsze – przesądza, że ekwiwalent powinien być naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. "Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. powinna prowadzić do wniosku, że wyłączną w tym zakresie kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie samej wysokości (kwoty) ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa o ochotniczych strażach pożarnych określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2023 r., III SA/Kr 197/23, CBOSA – wyrok ten odnosi się do postanowień uchwały analogicznych jak w sprawie niniejszej). Sformułowanie § 1 zaskarżonej uchwały prowadzić może do istotnych wątpliwości co do rzeczywistej treści obowiązujących norm. Łączne odczytanie § 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu, gdy chodzi o moment, od którego będzie on naliczany. Już tej przyczyny zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać zakres upoważnienia. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jest to również naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP (zob. powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2023 r.). Jako zasadne należało ocenić także pozostałe zarzuty skargi – zarzut, który wskazuje na brak określenia zakresu podmiotowego stanowionych norm (zakres ten jest wprawdzie zdeterminowany ustawą, ale bez jego transponowania do uchwały stanowione normy jawią się jako niekompletne), oraz zarzut, który wskazuje na zbędne uregulowanie w § 2 zaskarżonej uchwały kwestii derogacji uprzedniej uchwały z dnia 19 marca 2009 r. Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.