III SA/Kr 773/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 7 pkt 5 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji – Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy – decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], przyznał J. J. na podstawie art. 8 ust. 1, art. 39 i 106 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 104 i art. 108 k.p.a. zasiłek celowy w wysokości 200,00 zł na: pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia w wysokości 100,00 zł, zakup żywności w wysokości 100,00 zł. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że 26 marca 2010 r. J. J. złożył wniosek o przyznanie mu świadczenia na te cele. Organ ustalił, że jest on osobą samotnie gospodarującą, posiada bardzo trudną sytuację materialną i nie jest w stanie samodzielnie zapewnić sobie żywności i leków. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzono, że J. J. utrzymuje się z zasiłku stałego, a jego łączny dochód, ustalony zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wynosi 444 zł i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, określonego w tym przepisie. J. J. spełnia, więc też kryterium, o którym owa w art. 7 pkt 1 ustawy (ubóstwo). W związku z powyższym, w ocenie organu I instancji, zaszły przesłanki do przyznania J. J. pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej w kwocie 200 zł na zakup żywności i leków. Odwołanie od tej decyzji złożył J. J., w którego treści wyraził niezadowolenie z wysokości przyznanego mu zasiłku. Zaznaczył, że zarówno kwota 100 zł na zakup żywności, jak i kwota 100 zł na zakup leków są nieadekwatne do wydatków, jakie ponosi na te potrzeby i dlatego też wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazało, że J. J. jest osobą niepełnosprawną i ze względu na swoją niepełnosprawność otrzymuje zasiłek stały w wysokości 444 zł, który stanowi jedyny jego dochód. Orzeczenie o niepełnosprawności straciło jednakże ważność z dniem 31 marca 2010 r. Organ I instancji przyznając J. J. zasiłek celowy w wysokości 200 zł z przeznaczeniem go na zakup żywności w wysokości 100 zł i zakup leków w wysokości 100 zł, nie wskazał istotnych okoliczności faktycznych – a mianowicie, że J. J. jest osobą niepełnosprawną, nie ustalił stopnia tej niepełnosprawności, jak i na jaki okres niepełnosprawność ta została orzeczona. Uniemożliwia to, zdaniem organu odwoławczego ocen e tego stanu rzeczy, zwłaszcza, że w aktach sprawy brak jest decyzji o przyznaniu J. J. zasiłku stałego. Zdaniem Kolegium organy pomocy społecznej w uzasadnieniach decyzji tego rodzaju winny konkretnie podawać wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie danego rodzaju potrzeby, jaka kwota już została rozdysponowana i na co oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętnie zasiłki celowe. Nie wskazanie tego "(...)można uznać za działanie organu nadmiernie dowolne, a więc przekraczające granice uznania administracyjnego". Organ powinien, zatem ustalić rzeczywistą wysokość potrzeb J. J. i wykazać, dlaczego uznał przyznaną mu pomoc za wystarczającą na ich zaspokojenie, z uwzględnieniem oczywiście realnych możliwości finansowych gminy. Kolegium podniosło też, że jednym z elementów decyzji jest uzasadnienie decyzji, które powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych jak i prawnych, jakimi organ kierował się przy orzekaniu. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji rodzi wątpliwości strony, co do słuszności dokonanego nią rozstrzygnięcia i niejednokrotnie jest powodem zaskarżenia takiej decyzji, czego wyrazem jest wniesione odwołanie w tym przypadku. Zważywszy, zatem na fakt, że J. J. utrzymywał się wyłącznie z zasiłku stałego, który prawdopodobnie już utracił z upływem ważności orzeczenia o niepełnosprawności, a zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia przyznania mu zasiłku celowego w dość niskiej kwocie, bo 200 zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i skierowaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2010 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. J. W jej treści twierdzi, że instytucje powołane do pomocy społecznej działają nieudolnie. W przedmiotowym postępowaniu Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej nie znajduje podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji własnej, w myśl art. 133 k.p.a. i przekazuje odwołanie organowi odwoławczemu, który decyzję organu I instancji uchyla i sprawę przekazuje organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Takie działanie organów w nie zawiłej sprawie stawia osobę w skrajnie trudnej życiowo sytuacji, gdyż zostaje ona wskutek tego pozbawiona środków do życia, a także uniemożliwia odwołanie się i dochodzenie swoim praw. Zakwestionował również stanowisko organu I instancji podnosząc, że w oparciu, o jakie kryteria organ ten twierdzi, że kwota 100 zł na miesięczne utrzymanie jest kwotą wystarczającą, ·na jakiej podstawie. Z jakich powodów punktem odniesienia nie jest w tym zakresie minimalna płaca. Wskazał również, że Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej nie zwraca pełnej kwoty 194, 63 zł, wydatkowanej na zakup leków. Wobec powyższego wniósł o zwrot przez organ I instancji pozostałej części kwoty – 94,63 zł, wydatkowanej na leki – oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i rozpatrzenie jego skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodając, że przyznanie zasiłku celowego nie wiąże się z miesięcznym okresem rozliczeniowym, a co do kwoty tego zasiłku odpowiadającej wysokości minimalnej płacy, wskazało, że tego rodzaju oczekiwanie jest niewspółmiernie wygórowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie mogła zostać uwzględniona z zasadniczych względów. Zaskarżona decyzja odpowiada, bowiem prawu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Powołany powyżej przepis nie precyzuje wysokości takiego zasiłku. Z uwagi na użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "może", należy przyjąć, że decyzja w zakresie zasiłku celowego podejmowana jest przez organ administracyjny, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Trafnie wobec tego wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ I instancji nie ustalił i nie wskazał istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Istotnie działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, lecz doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego sięga, bowiem tutaj do granic kolizji z interesem społecznym. Zgodzić się, więc należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że powinnością organu I instancji było ustalenie okoliczności związanej z ważnością orzeczenia o niepełnosprawności, a co za tym idzie ze źródłem i wysokością dochodu skarżącego. Ustalenie okoliczności, że skarżący z jakiś względów, nie otrzymuje zasiłku stałego, powiązanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, niewątpliwie wpływałoby na obraz jego sytuacji życiowej, w tym materialnej. Prawidłowo też argumentuje Kolegium, że uzasadnienie decyzji o przyznaniu zasiłku celowego, zwłaszcza określonej jego kwoty, winno zawierać wskazanie, co legło u podstaw przyznania skarżącemu tego świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, nawet z odwołaniem się do ilości posiadanych na te cele przez organ pomocy społecznej środków finansowych, wielkości kwot już rozdysponowanych, czy ilości beneficjentów. Organ pomocy społecznej musi, bowiem wyważyć pomiędzy indywidualnym interesem osoby ubiegającej się o pomoc, a interesem społecznym, w którym wyraża się interes pozostałych obywateli, w tym także tych, którzy podobnie jak skarżący, także oczekują ze względu na swoją sytuację życiową pomocy od Państwa. Bezsprzecznie strona powinna wiedzieć, jakimi kryteriami kierował się organ przyznając jej zasiłek celowy jedynie w wysokości 200 zł. Gwarantują jej to postanowienia naczelnych zasad postępowania administracyjnego: art. 8, stanowiącego, że organy obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, jak i art. 11 k.p.a., z którego treści wynika, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu spraw. Rację ma też Kolegium podnosząc, że organ I instancji powinien w ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalić rzeczywiste potrzeby skarżącego, a następnie rozważając przyznanie mu pomocy w określonej wysokości wziąć to pod uwagę, jak i realne możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Wskazać, bowiem należy skarżącemu, że pomoc społeczna ma mieć charakter doraźny, skierowany na przezwyciężenie sytuacji, w jakiej dana osoba się znalazła, a która nie jest w stanie jej samodzielnie przezwyciężyć wykorzystując w tym celu własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ustawy o pomocy społecznej). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi natomiast, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wysokość przyznawanego zasiłku jest, zatem każdorazowo determinowana możliwościami pomocy społecznej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien dostosowywać rodzaj i wysokość świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnić potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Skoro, więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wystarczający uzasadniło potrzebę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, w głównej mierze ze względu na sytuację życiową skarżącego i brak w motywach wydanej przez organ I instancji decyzji, czym się on kierował orzekając o przyznaniu skarżącemu niskiej kwoty zasiłku, uznać należało zaskarżoną decyzję za prawidłową i zgodną z prawem, zwłaszcza, że wskazany w tej decyzji kierunek przyszłych działań organu I instancji jest korzystny dla skarżącego. Organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego nie można było uznać, że skarga powinna zostać uwzględniona. Argumenty w niej zawarte, w szczególności dotyczące wysokości zasiłku, zostały dostrzeżone przez Kolegium, czego wyrazem było stwierdzenie braku kryteriów, jakimi organ I instancji kierował się orzekając przyznanie skarżącemu jedynie kwoty 200 zł zasiłku celowego na żądane przez niego cele. W ocenie Sądu, skarżący nie do końca zrozumiał sens i motywy decyzji Kolegium uznając ją za niekorzystną dla siebie. Wręcz przeciwnie zmierza ona do konieczności uwzględnienia przez organ I instancji tych postulatów skarżącego, które sprowadzały się do przyznania mu adekwatnej pomocy do jego niezbędnych potrzeb, choć należy jeszcze raz i z całą stanowczością podkreślić, że zakres tej pomocy jest uwarunkowany wysokością posiadanych przez gminne ośrodki pomocy społecznej środków finansowych na te cele. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.