III SA/Kr 774/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie : WSA Elżbieta Kremer NSA Krystyna Kutzner spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 27 maja 2009 r. nr : [...] w przedmiocie opinii o pracowniku ochrony uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji . Komendant Komisariatu Policji, działając na podstawie: - art. 27 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia (tekst jednolity Dz. U. Nr 145 poz. 1221 z 2005r. ) - § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 511 z 1998r) - art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego - (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071), postanowieniem z dnia [...] 2009r stwierdził, że skarżący J. S. nie posiada nienagannej opinii. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ stwierdził, że w miejscu zamieszkania wobec skarżącego były podejmowane interwencje Policji w trakcie których stwierdzono, że ww. był pod wpływem alkoholu i z jego strony dochodziło do przypadków zakłócenia porządku publicznego. Ponadto w rozmowach z sąsiadami ustalono, iż w miejscu zamieszkania posiada on negatywną opinię i jest widywany pod wpływem alkoholu , a także , że swoim zachowaniem zakłóca porządek publiczny. W związku z powyższym, w ocenie Komendanta Komisariatu Policji, postawa opiniowanego przesądza o zajętym stanowisku, tym bardziej, że nie daje rękojmi nienagannego zachowania się w przyszłości. Skarżący wniósł zażalenie na niesłusznie – jego z daniem - wydaną o nim negatywną opinię. Ustalenia dokonane przez Komisariat Policji, że nie posiadał w miejscu zamieszkania nienagannej opinii, w ocenie skarżącego, były krzywdzące i niesprawiedliwe. Skarżący podniósł, że nie jest i nie był karany sądownie, ani administracyjnie, a interwencja Policji dotyczyła dwukrotnie kłótni z synem w jego mieszkaniu, natomiast trzecia interwencja w mieszkaniu była pod jego nieobecność i spowodowana była głośną muzyką. Poza tym incydenty te miały miejsce na przestrzeni kilku miesięcy. Skarżący wyjaśnił, że posiada licencję pracownika ochrony fizycznej II stopnia od 10 marca 2000 r. i dotychczas nie miał żadnych negatywnych opinii. W związku powyższym wniósł o wydanie pozytywnej opinii. Komendant Miejski Policji postanowieniem z dnia 27.05.2009 r utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i stwierdził, że po złożeniu zażalenia Komendant Komisariatu Policji podtrzymał wcześniejszą opinię o skarżącym, a wynikającą z wywiadu przeprowadzonego przez dzielnicowego. Zgodnie z tym wywiadem, wobec skarżącego były podejmowane interwencje w trakcie których stwierdzono, że ww. pod wpływem alkoholu i dochodziło do zakłóceń porządku publicznego. Ponadto, w oparciu o rozmowy z sąsiadami stwierdzono, że w miejscu zamieszkania posiada on opinię negatywną i jest widywany pod wpływem alkoholu. To, zdaniem organu I instancji, przesądziło o zajętym stanowisku, gdyż powyższe zachowanie opiniowanego nie daje rękojmi nienagannego zachowania w przyszłości. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący w zażaleniu nie odniósł się do uzasadnienia kwestionowanej opinii, gdzie stwierdzono, że był pod wpływem alkoholu w czasie dwukrotnych interwencji policyjnych i jest widywany pod wpływem alkoholu, a w miejscu zamieszkania posiada opinię negatywną. Komendant Miejski Policji zwrócił uwagę na to, że zgodnie z przeprowadzonymi ustaleniami przez dzielnicowego, w miejscu zamieszkania skarżący ma opinię negatywną, a to jest fakt mający determinujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w powyższej sprawie. Według ustaleń, opiniowany posiada skłonność do nadużywania alkoholu i jest widywany pod jego wpływem. Alkohol spożywa z jednym z sąsiadów oraz z synem, co prowadzi do kłótni z nim. Opinię powyższą uzyskano na podstawie rozmów z sąsiadami chcącymi zachować anonimowość. Oceniając zebrane materiały Komendant Miejski Policji stwierdził, że zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 27 ust. 3 pkt 1 ww. Ustawy o ochronie osób i mienia , licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia wydaje się osobie, która posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał jakimi kryteriami winien kierować się organ właściwy do wydania opinii. Jednak, skoro wprowadzono wymóg posiadania nienagannej opinii, zatem i kryteria jakimi winien kierować się organ przy wydawaniu opinii muszą być odpowiednio rygorystyczne. Wskazane powyżej przesłanki, zdaniem organu odwoławczego, pozwalają na stwierdzenie, że skarżący takiej nienagannej opinii nie posiada. Zatem należało podtrzymać stanowisko Komendanta Komisariatu Policji. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , w której skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wyjaśnił , że w czasie interwencji był pod wpływem alkoholu z powodu uroczystości rodzinnych , a interwencje były wzywane przez jedną z sąsiadek, o której kiedyś wyraził się uszczypliwie. Na dowód, że wśród sąsiadów posiada nienaganna opinię załączył oświadczenia ośmiu lokatorów, jego sąsiadów. Ponadto na poparcie swojego stanowiska skarżący załączył do skargi opinię z miejsca pracy, w której stwierdzono, że ww. jest pracownikiem Spółdzielni A od 01.02.1997 r . W okresie zatrudnienia zajmował różne stanowiska, między innymi Dyrektora Oddziału [...], Dyrektora Oddziału [...], a obecnie pracuje na stanowisku Inspektora ds. ochrony – Z-cy Dyrektora Oddziału [...]. Z powierzonych obowiązków wywiązuje się sumiennie i nienagannie i jest pracownikiem zdyscyplinowanym, ogólnie szanowanym przez przełożonych i współpracowników. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi i załączonej do niej listy lokatorów potwierdzających , że skarżący posiada w miejscu zamieszkania pozytywna opinię, Komendant Policji stwierdził, że dowód ten nie stanowi wystarczającej podstawy do zmiany zajętego stanowiska, gdyż ustawodawca przewidział konieczność posiadania nienagannej opinii, a nie tylko pozytywnej. Sposób zebrania opinii przez samego zainteresowanego – w ocenie organu - nie może mieć waloru obiektywności i bezstronności , albowiem taka forma stawia w trudnej i niezręcznej sytuacji osoby , do których zwrócił się skarżący. Takimi " wadami" nie są natomiast obarczone opinie zebrane przez dzielnicowego, dlatego ich wiarygodność – w ocenie organu – jest większa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002 r Nr 153, poz. 1270) . Z kolei art. 134 § 1 w/w ustawy stanowi, że sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa , a także wszystkie przepisy , które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji , nawet , gdy dany zarzut nie został podniesiony ( wyrok WSA w Warszawie , z dnia 25.02.2004 r , syg. akt III S.A. 1456/02 , Lex nr 113588). W rozpatrywanej sprawie postępowanie dotyczące wydania opinii o skarżącym zostało wszczęte na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w trybie art. 27 ust. 3 pkt.1 ustawy z dnia 22.08.1997 r o ochronie osób i mienia ( t.j. Dz.U. z 2005 vr Nr 145, poz. 1221) w związku z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 04.06.1998 r w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz.U z 1998 r, Nr 78,poz. 511). Skarżący posiadał licencję pracownika ochrony fizycznej II stopnia nr [...]. Z ww. przepisów wynika, że pracownik ochrony fizycznej (zarówno I, jak i II stopnia) musi posiadać nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby opiniującej. Opiniowanie pracowników ochrony powinno następować raz na trzy lata. Wymóg uzyskania licencji pracownika ochrony pierwszego i drugiego stopnia oraz wiążący się z tą procedurą obowiązek posiadania nienagannej opinii, która to opinia powinna być weryfikowana raz na trzy lata, to wymogi, które ustawodawca wprowadził mając na uwadze charakter i specyfikę tej działalności. Ochrona osób i mienia realizowana jest bowiem w formie bezpośredniej ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego. W wykonywaniu zadań ochrony pracownikowi ochrony przysługuje szereg praw, m.in. stosowanie środków przymusu bezpośredniego. Ochronie mogą też podlegać obiekty ważne z punktu widzenia interesu gospodarczego państwa, obronności , bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa. Uprawnienia pracownika ochrony są nie tylko bardzo szerokie, ale też w dużym stopniu polegają na możliwości stosowania środków godzących w dobra innych osób. Z tego punktu widzenia istotne jest, aby pracownicy ochrony dawali rękojmie należytego wykonywania zawodu, z czym wiąże się nie tylko posiadanie odpowiednich kwalifikacji, ale również weryfikacja ich zdolności do pracy na podstawie badań lekarskich i psychologicznych, a także weryfikacja opinii o nich. Z uwagi na specyfikę tego zawodu, konieczne jest zagwarantowanie zaufania publicznego co oznacza, że pracownik ochrony musi posiadać m.in. nienaganna opinię. Osoby nie dające gwarancji należytego wykonywania tego zawodu, zgodnie z obowiązującymi przepisami, mogą nie uzyskać licencji pracownika ochrony poprzez odmowę jej wydania przez uprawnione organy lub w przypadku jej posiadania – licencja może być cofnięta. Z powyższych rozważań wynika, że zachowanie pracowników ochrony podlega szerokiej kontroli poprzez okresowe opiniowanie nawet wówczas, gdy nie dochodzi do naruszenia prawa karnego, czy administracyjnego, co podnosił skarżący w toku prowadzonego postępowania. Okresowe opiniowanie pracowników ochrony na podstawie art. 30 ust. 5 ww. ustawy w związku z § 10 ww. rozporządzenia ma na celu ustalenie, czy uprawniony z licencji posiada nienaganna opinię. Jak wyżej podniesiono, okresowe opiniowanie służy ochronie interesu publicznego przed osobami, które nie dają rękojmi należytego pełnienia funkcji pracownika ochrony z uwagi na fakt, że w miejscu zamieszkania znane są organom Policji jako osoby o negatywnej opinii , lub - jak w rozpatrywanej sprawie - osoby nie posiadające nienagannej opinii. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] 2009 r Komendanta Komisariatu Policji oraz postanowienie z dnia 27.05.2009 r Komendanta Miejskiego Policji, jako indywidualne akty administracyjne podlegające kontroli sądowoadministracyjnej , powinny spełniać wszelkie wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Faktem jest , że wydanie spornej opinii zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ale - w ocenie Sądu - odbyło się to z naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień w pierwszej kolejności należy wskazać , jakie były ustalenia faktyczne , które organy Policji uznał za sprzeciwiające się wydaniu nienagannej opinii o skarżącym. W aktach sprawy znajdują się trzy dokumenty oznaczone jako " Przegląd zdarzenia" : - pierwszy z dnia [...] 2007 r , z którego wynika , że skarżący posprzeczał się w swoim mieszkaniu z synem i z tego powodu było głośno, przez co nastąpiło zakłócenie ciszy nocnej ok. godz. 2 w nocy; - drugi z dnia [...] 2007 r i wynika z niego , że skarżący w godzinach między 2 – 3 w nocy będąc pod wpływem alkoholu awanturował się z synem , - trzeci z dnia [...] 2008 r , z którego wynika zakłócenie ciszy nocnej przez syna skarżącego . Podczas żadnej z tych interwencji nie stwierdzono przemocy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa z dnia [...] 2009 r , w której dzielnicowy dokonuje ustalenia w oparciu o informacje sąsiadów zastrzegających sobie anonimowość, że skarżący ma skłonności do nadużywania alkoholu . W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Komendant Komisariatu Policji powołując się na ustalenia dokonane w toku postępowania stwierdził, że " w miejscu zamieszkania wobec w/w były podejmowane interwencje Policji w trakcie których stwierdzono, że w/w był pod wpływem alkoholu i z jego strony dochodziło do przypadków zakłócenia porządku publicznego. Ponadto w rozmowach z sąsiadami ustalono, że w miejscu zamieszkania posiada on negatywna opinię i jest widywany pod wpływem alkoholu oraz swoim zachowaniem zakłóca porządek publiczny". Dokonując kontroli przedmiotowego postanowienia oraz postanowienia Komendanta Miejskiego Policji należy stwierdzić, że uzasadnienie faktyczne tych rozstrzygnięć narusza art. 107 § 3 Kpa , gdyż nie zawiera faktów , które organ uznał za udowodnione i dowodów , na których się oparł. Materiał dowody zgromadzony przez organ pierwszej instancji potwierdza jedynie, że w dniu [...] i [...] 2007 skarżący zakłócił ciszę nocną w miejscu zamieszkania poprzez sprzeczkę z synem oraz , że w dniu [...] 2007 r był w swoim domu pod wpływem alkoholu. Trzecia interwencja w mieszkaniu skarżącego, która miała miejsce w dniu [...] 2008 r była pod nieobecność skarżącego, a zatem okoliczność ta nie mogła stanowić przeszkody do wydania nienagannej opinii o skarżącym. Na marginesie należy zauważyć , że Komendant Miejski Policji oparł się na materiale dowodowym zebranym przez organ pierwszej instancji. Pozostaje zatem pytanie, czy dwie pierwsze interwencje mogły stanowić przesłanki negatywne do wydania przedmiotowej opinii. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejsza sprawę , ocena opisanych wyżej zdarzeń z dnia [...] i [...] 2007r , dokonana przez Komendanta Komisariatu Policji oraz Komendanta Miejskiego Policji, była nieprawidłowa. Sprzeczka, czy awantura z synem to zdarzenia ze sfery życia rodzinnego skarżącego, które to zdarzenia związane są z wykonywaniem władzy rodzicielskiej . Zakłócenie ciszy nocnej z tego powodu nie powinno stanowić przeszkody do wydania nienagannej opinii, uniemożliwiającej wykonywanie przez skarżącego zawodu pracownika ochrony fizycznej. Charakter tych zdarzeń, w ocenie Sądu , nie powinien powodować utraty zaufania publicznego, koniecznego do wykonywania tego konkretnego zawodu. Fakt, że skarżący w dniu [...] 2007 r w porze nocnej był w swoim mieszkaniu pod wpływem alkoholu, w ocenie Sądu, też nie może stanowić przeciwwskazania do wydania nienagannej opinii, gdyż samo spożywanie alkoholu nie jest zabronione , a tym bardziej w swoim mieszkaniu. Skarżący wyjaśnił, że okoliczność ta miała związek z uroczystościami rodzinnymi. Jeżeli chodzi o twierdzenia organów Policji, że skarżący "w miejscu zamieszkania posiada negatywną opinię i jest widywany pod wpływem alkoholu oraz swoim zachowaniem zakłóca porządek publiczny", to twierdzenia te opierają się na "relacjach sąsiadów zastrzegających sobie anonimowość", a taki dowód uchyla się spod kontroli Sądu. W ocenie Sądu organy Policji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względnie interes społeczny i słuszny interes strony, nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7 i 77 kpa , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnieść należy, że skarżący jest pracownikiem ochrony od 2000 r , a zatem w okresie tych kilkunastu lat powinien podlegać opiniowaniu. Stwierdzenie , że skarżący nie posiada nienagannej opinii, które skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji, a w konsekwencji pozbawieniem ww. prawa do wykonywania zawodu i utratę pracy, nakłada na organy Policji obowiązek przeprowadzenia szczególnie wnikliwego i rzetelnego postępowania wyjaśniającego , którego ustalenia poparte dowodami stanowiącymi podstawę rozstrzygnięć powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych postanowień. Uznając, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy , Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – orzekł jak w sentencji.