III SA/Kr 774/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 27 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 r. skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 marca 2014 r., nr [.....] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. nr [.....], z dnia [.....] 2014 r. odmawiającą przyznania skarżącemu J. P. jednolitej płatności obszarowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz nakładającą na skarżącego sankcję w wysokości 680, 85 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 8 kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w T. wpłynął wniosek strony o przyznanie na 2013 r. jednolitej płatności obszarowej (ozn. dalej JPO). Wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru 7 działek rolnych (A o pow. 0,47 ha, B - 0,25 ha, C - 0,79 ha, D - 0,27 ha, E - 0,13 ha, G -0,15 ha, H - 0,13 ha), położonych na działkach ewidencyjnych nr 777 (dz. A), 778 (B), 823/1 (C), 2754 (D), 2810 (E), 5609 (G), 7672 (H), znajdujących się w powiecie t., gminie S., obrębie O. nr [.....] (dz. 777, 778, 823/1) oraz w powiecie t., gminie P., obrębie P. nr [.....] (pozostałe działki e wid.). Strona łącznie zadeklarowała 2,19 ha do płatności JPO. W dniu 15 października 2013 r. gospodarstwo strony zostało poddane kontroli metodą inspekcji terenowej. W jej wyniku stwierdzono zawyżenia powierzchni zadeklarowanej do ww. płatności wobec powierzchni faktycznie do nich uprawnionej. Dotyczyło to obszaru zadeklarowanego jako działka rolna C (powierzchnię uprawnioną do płatności JPO oszacowano na poziomie 0,00 ha) gdzie stwierdzono nieużytek i oznaczono kodem DR 18 oraz działki E (0,10 ha). Na działkach A, B, G, H stwierdzono wierzbę energetyczną. Wyniki kontroli zostały zawarte w raporcie z czynności kontrolnych, który został przekazany skarżącemu w dniu 9 stycznia 2014 r. Skarżący do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie wniósł zastrzeżeń co do wyników zawartych raporcie. Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [.....] 2014 r. Na mocy tej decyzji powierzchnię uprawnioną do ww. płatności oszacowano na poziomie 1,37 ha, w oparciu o wyniki kontroli terenowej. Ponieważ zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności JPO przekroczyło 50% wobec powierzchni uprawnionej do płatności (pow. stwierdzonej), ww. płatność została odmówiona, a na skarżącego nałożono sankcje trzyletnie. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił m.in., że decyzja jest krzywdząca i nie odzwierciedla faktycznego stanu działek zadeklarowanych do płatności. Skarżący wskazał, że na działce C jest prowadzona działalność rolna albowiem w 2011 r. sadził tam wierzbę, natomiast odnośnie zawyżenia powierzchni działki E stwierdził, że nie jest to zawinione przez niego albowiem kontrole przeprowadzone w gospodarstwie w roku 2009 wskazały na powierzchnię 0,13 ha. Skarżący podniósł też, że działki C i E były użytkowane rolniczo jednak rosnącą na nich trawę zjadły owce wypasane na nich w sposób bezprawny. Sadzone przez skarżącego krzaki na działce ewidencyjnej nr E zostały zdaniem skarżącego celowo zniszczone. Zarzucono także naruszenie art. 10 k.p.a., a także nierozpatrzenie zastrzeżeń, jakie złożył on względem protokołu z ww. kontroli terenowej. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że w zaskarżonej decyzji różnicę między pow. zadeklarowaną, a stwierdzoną wskazano błędnie 1,37 ha ( zamiast 0,82 ha), ale samo rozstrzygnięcie i jego konsekwencje są prawidłowe. Omyłka ta została oceniona jako oczywista, wynikająca ze zbędnego powielenia powierzchni uznanej za uprawnioną w kontroli terenowej, zamiast wskazania wprost różnicy między pow. zadeklarowaną a uprawnioną (2,19 ha - 1,37 ha, czyli 0,82 ha). Uznano, że skoro wartości pow. zadeklarowanej i uprawnionej wskazano poprawnie ww. błąd tym bardziej nie mógł być uznany za mający jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji, a tym samym mógł być sprostowany w oparciu o art. 113 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia podano, że w przypadku działki rolnej C (ewid. 823/1) jej stan jako nieużytek (w odwołaniu stwierdzono, że dot. to także działki 2754, co nie jest prawdą) jednoznacznie obrazują zdjęcia wykonane podczas kontroli o nr [......]. Wykonane one zostały mniej więcej ze środka działki w kier. północnym (z wyj. fot. nr [.....], którą wykonano w kier. południowym), w mniej więcej równych odstępach, z części południowej (fot. 1), centralnej (2) i północnej (3). Na zdjęciach widać stare, zdrewniałe, niewykoszone, wysokie i wysuszone trawy, samosiejki drzew i resztki wierzby energetycznej. Taki stan zdaniem organu nie może być usprawiedliwiony powodami wskazanymi w odwołaniu. Według organu, obszar wykluczony z płatności nie kwalifikuje i nie kwalifikował się do płatności, ponieważ nie był i nie jest faktycznie użytkowany rolniczo, tj. m.in. "utrzymywany zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności" (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach [...]). Wygląd działki ewid. nr 823/1, pozwalał i pozwala na stwierdzenie, że w praktyce nie umożliwiał on i nie umożliwia prowadzenia jakiejkolwiek rzeczywistej działalności rolniczej. Zdaniem organu skarżący nie prowadził działalności rolniczej na ww. terenie - tak zapuszczonym i gęsto zakrzaczonym. Organ stwierdził też, że nie jest nic wiadomo odnośnie podlegania ww. obszaru przepisom ochrony przyrody (strona nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów mogących to potwierdzać dot. np. gniazd lęgowych związanych z opisywaną przez stronę roślinnością lub oczkiem wodnym). Ewidentnie nie jest to żadna plantacja wierzby ani zagajnika o krótkiej rotacji. Ukształtowanie działki wątpliwym czyni także ewentualne znaczenie jej centralnej części dla stosunków wodnych. Kwestionowany teren nie jest porośnięty pojedynczymi krzewami - to zwarty obszar gęsto rosnących min. kilkuletnich zakrzaczeń i zapuszczonej trawy. Podniesiono, że stan widoczny na zdjęciach lotniczych i z kontroli nie wskazuje także na to, że obszar działki 823/1 był wypasany przez owce. Strona także nie zgłaszała ARiMR jakichkolwiek zdarzeń, które przynajmniej potencjalnie mogłyby być rozważone jako okoliczności nadzwyczajne (siłę wyższą) usprawiedliwiające stronę odnośnie stanu jej działek rolnych. Taka ocenę stanu ww. działki uprawdopodabniają zdaniem organu także zdjęcia lotnicze znajdujące się w posiadaniu organów ARiMR wykonane w dn. 2012-04-29 r., 2009-05-26 r, 2003-09-16 r. (system elektroniczny ARiMR), 2012-08-22 (powszechnie dostępne [.....]), 20, 2011-10-17 ([......]), lipiec 2012 r. (powszechnie dostępne [.....]). Na w/w zdjęciach widać w/w działkę nr 823/1 jako obszar niejednolity kolorystycznie i fakturowo i to bez względu na to, czy w/w fot. są kolorowe czy tylko w odcieniach szarości. Widoczne są różnice np. z sąsiednimi działkami o nr 825 czy 780. Taki obraz działki C wskazuje, że problemy z jej użytkowaniem nie dotyczyły tylko roku 2013, a trwają już od jakiegoś czasu. Należy tu jednak dodać, że np. zdjęcie z roku 2009 wskazuje, że wówczas działka była jednak w lepszym stanie niż obecnie - na tym zdjęciu pow. działki jest niemal gładka, a zadrzewienie i zakrzaczenie widoczne jest tylko w jej południowym krańcu. Jednak od 2011 r. wg w/w zdjęć stan w/w działki stale się pogarsza. Wskazano też, że działki nr 2810 (działka rolna E) dotyczą w 2013 r. zdjęcia o nr [....], [....] i [.....]. Zgodnie ze szkicem zostały one wykonane z wschodniej części w/w działki w kier. zachodnim (13) i pn-zach. (12) oraz północnym (11). Widać na nich wysuszone trawiaste podłoże, pokryte warstwą starych liści oraz liczne zdrewniałe wysokie gałązki traw i krzewów. Naturalną granicą powierzchni potencjalnie możliwej do zakwalifikowania do płatności jest las znajdujący się w północnej części w/w działki. Zdjęcia lotnicze pochodzące z dat 2012-04-30, 2009-08-09, 2003-09-18 (system ARiMR), sierpień 2012 r., kwiecień 2009 r. ([......]) potwierdzają to, że powierzchnia uprawniona rolniczo przez lata pozostaje na mniej więcej takim samym poziomie ograniczanym przez zadrzewienia. Jak stwierdził organ zarys powierzchni uznanej za uprawnioną do wsparcia w 2013 r. nie wzbudził w związku z powyższym wątpliwości. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutami naruszenia art. 10 k.p.a. oraz przepisów dotyczących informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając: - brak uwzględnienia usunięcia zakrzaczeń na działce ewid. nr. 823/1 po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, - brak uwzględnienia wystąpienia siły wyższej na działce ewid. nr 2810 sygnalizowanej przez skarżącego od 2011 r., - brak zawiadomienia o kontroli i brak przekazania pełnego materiału z tej kontroli, - brak wcześniejszego uwzględnienia żądań dotyczących wykonania kontroli wysuwanych przez stronę już od 2011 r., - nieprawidłowe wskazanie działek z rzekomym brakiem wykoszenia. W odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do stawianych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.) tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie są dokonane przez organy orzekające ustalenia faktyczne, których wynikiem jest stan prawny przyjęty przez organy za podstawę kwestionowanych przez skarżącą rozstrzygnięć. Nie mniej jednak w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, zgromadzono taki materiał dowodowy, który nie pozwala na powstanie wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Motywy wydanych w niej rozstrzygnięć zawierają dostatecznie przekonywującą argumentację, przemawiającą za prawidłowością podjętych decyzji. Materialnoprawne podstawy przyznania płatności zostały zawarte w ustawie z dnia 7 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. nr 170., poz. 1051 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli : 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym, że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o pow. co najmniej 0,1 ha, 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, 3) został mu nadany numer indentyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W ocenie Sąd organy słusznie ustaliły, że powierzchnia uprawniona za 2013 r. do płatności JPO była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie w/w płatności. Z wyników kontroli przeprowadzonych w październiku 2013 r. wynika bowiem, że w stosunku do działki rolna C powierzchnię uprawnioną do płatności JPO oszacowano na poziomie 0,00 ha (pow. zadeklarowana – 0,79 ha) z uwagi na stwierdzony (kodem DR 18), a w stosunku do działki E stwierdzono zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności (zadeklarowano - 0,13 ha, a stwierdzono - 0,10 ha). Wymieniony nieprawidłowości słusznie potraktowane zostały w zaskarżonej decyzji jako zawyżenia powierzchni uprawnionych do płatności. Konsekwencją poziomu zawyżenia była odmowa przyznania płatności za rok 2013 oraz przyznanie trzyletnich sankcji. Zdaniem Sądu organ słusznie ocenił, że w przypadku działki rolnej C (ewid. 823/1) jej stan jako nieużytek jednoznacznie obrazują zdjęcia wykonane podczas w/w kontroli o nr [....]. Zgodnie ze szkicem z w/w protokołu wykonane one zostały mniej więcej ze środka w/w działki w kier. północnym (z wyj. fot. nr [....], którą wykonano w kier. południowym), w mniej więcej równych odstępach, z części południowej (fot. 1), centralnej (2) i północnej (3). Na w/w zdjęciach widać stare zdrewniałe niewykoszone, wysokie i wysuszone trawy, samosiejki drzew i resztki wierzby energetycznej. Taki stan wskazuje, że obszar wykluczony z płatności nie kwalifikuje i nie kwalifikował się do płatności, ponieważ nie był i nie jest faktycznie użytkowany rolniczo. Słusznie przy tym stwierdzono, że problemy z użytkowaniem działki dotyczyły już okresu poprzedzającego rok 2013 r. Odnośnie natomiast działki nr 2810 ( działka E) jej stan w 2013 r. obrazują zdjęcia o nr [....], [....] i [....]. Zostały one wykonane z wschodniej części w/w działki w kier. zachodnim (13) i pn-zach. (12) oraz północnym (11). Widać na nich wysuszone trawiaste podłoże, pokryte warstwą starych liści oraz liczne zdrewniałe wysokie gałązki traw i krzewów. Naturalną granicą powierzchni potencjalnie możliwej do zakwalifikowania do płatności jest las znajdujący się w północnej części w/w działki. Zdjęcia lotnicze pochodzące z dat 2012-04-30, 2009-08-09, 2003-09-18 (system ARiMR), sierpień 2012 r., kwiecień 2009 r. ([.....]) potwierdzają to, że powierzchnia uprawniona rolniczo przez lata pozostaje na mniej więcej takim samym poziomie ograniczanym przez zadrzewienia. Zasadnie zatem organ stwierdził, że zarys powierzchni uznanej za uprawnioną do wsparcia w 2013 r. nie wzbudził wątpliwości. Powyższe ustalenia znalazły potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Wzięto pod uwagę min. wyniki kontroli przeprowadzonych w miesiącu październiku 2013 r., dane z ewidencji gruntów i budynków, zdjęcia lotnicze, czy też zdjęcia w terenie. W kwestii omyłki organu pierwszej instancji w zakresie wielkości obszaru wykluczonego z płatności organ odwoławczy słusznie zauważył, że nieścisłość ta ma charakter wyłącznie oczywistej omyłki, która nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że z treści art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym, uproszczonym postępowaniem administracyjnym, w którym organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności. Zatem sytuacja procesowa strony w postępowaniu o przyznanie płatności w zakresie dowodzenia została w sposób istotny zmodyfikowana, w stosunku do reguł przyjętych w k.p.a., według których obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie organy przeprowadziły staranne postępowanie dowodowe, zapewniły stronie czynny udział w postępowaniu ( z czego strona korzystała) biorąc pod uwagę zajęte przez nią stanowisko, a w konsekwencji wydały decyzję odpowiadającą prawu również w zakresie wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi, jakoby organy miały pominąć zgłaszane przez skarżącego informacje o wystąpieniu siły wyższej na deklarowanych do płatności działkach. Słusznie stwierdził organ odwoławczy, że zgłoszenia siły wyższej dotyczącego 2011 r. nie możne mieć wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące roku 2013. Jednocześnie materiał dowodowy sprawy jednoznacznie wskazuje, że w 2013 r. skarżący nie zgłaszał organom wystąpienia tego typu zjawisk na deklarowanym obszarze. Co do wykazywanych przez skarżącego uchybień w zakresie uniemożliwienia mu udziału w postępowaniu również poprzez brak pełnego dostępu do akt - w ocenie Sądu nie doszło w sprawie do tego rodzaju naruszeń. Jak słusznie zauważył organ, dotyczący powiadomień o kontrolach na miejscu art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., wprost stwierdza, iż: "Kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. " Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że ewentualne zawiadomienia są wyjątkami uzasadnianymi jedynie brakiem zagrożenia celu kontroli. O tym, czy dana kontrola jest zagrożona lub nie, decyduje organ, który daną kontrolę ma przeprowadzić. Złożenie wniosku o płatności wiąże się bowiem m.in. z koniecznością udostępniania kontrolującym wstępu na teren gospodarstwa i możliwością przeprowadzenia przez ARiMR niezapowiedzianej kontroli. W przedmiotowej sprawie uznano, że najważniejszym będzie wykonanie pomiarów w warunkach jak najbardziej zbliżonych do normalnej gospodarki prowadzonej na działkach strony, stad też nie powiadomiono strony o kontroli. W przypadku, kiedy rolnika nie powiadomiono o ewentualnej kontroli, możliwą jest sytuacja, w której nie będzie on obecny podczas samego jej procesu. Co więcej, z brzmienia art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, także wówczas, gdy rolnik został o kontroli zawiadomiony. Ponadto organ słusznie zauważył, że protokół kontroli został skarżącemu przekazany w dniu 9 stycznia 2014 r., a nadto w toku postępowania skarżący miał możliwość zapoznania się z całością akt sprawy. Z powyższego względu należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nieobecność kontrolowanego podczas inspekcji w jego gospodarstwie nie dyskwalifikuje jej wyników. W konsekwencji dokonanych w sposób prawidłowy ustaleń faktycznych zasadnym była w ocenie Sądu odmowa przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej, a także nałożenie sankcji wobec skali rozbieżności w zadeklarowanej powierzchni działek a stwierdzonej wskutek kontroli organu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.