III SA/Kr 777/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. Sp. z o.o. w D. koszty postępowania sądowego w kwocie 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote) Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. sp. z o.o., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z dnia [...] w sprawie negatywnego zaopiniowania wniosku A. sp.z o.o. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie Zakładu [...]-Kompostownia w miejscowości M. Wydanie powyższych postanowień poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: Decyzją z dnia [...] Starosta zezwolił A. sp. z o.o. w D. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wymienionych w pkt 1 decyzji i zezwolił na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów wymienionych w pkt 1 decyzj. W decyzji tej Starosta ustalił, że miejscem prowadzonej działalności jest kompostownia zlokalizowana w miejscowości M. gmina [...] na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Odpady miały być odzyskiwane poprzez wykorzystywanie ich do produkcji humusu i podłoży organicznych według procesu R3 określonego w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach. Decyzja z dnia [...] była na wniosek strony kilkakrotnie zmienia, a zmiany polegały na rozszerzeniu zakresu przedmiotowego zezwolenia poprzez obejmowanie kolejnych rodzajów odpadków o wskazanych kodach. Następnie decyzją Starosty z dnia [...] znak: [...] cofnięto A. Sp.z o.o. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadków oraz w zakresie zbierania i transportu odpadów, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] w sprawie cofnięcia zezwolenia. Skargę na powyższą decyzję złożył A. Sp.z o.o., która Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została oddalona, a wyrokiem NSA została oddalona skarga kasacyjna. W takich okolicznościach A. Sp.z o.o. ponownie wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie Zakładu [...]-Kompostownia w miejscowości M. W dniu 17 grudnia 2007r. do Burmistrza wpłynęło pismo Starosty z dnia 14 grudnia 2007r. dotyczące zaopiniowania wniosku złożonego przez A. Sp.z.o.o. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz zaopiniował wniosek negatywnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, albowiem rozpatrywany wniosek nie był podpisany przez stronę. Burmistrz postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art.106, art.123 kpa, oraz art.26 ust.6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (t.j. Dz.U z 2007r. Nr 39, poz.251 z zm.) zaopiniował negatywnie wniosek A. Sp.z o.o. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z analizy wniosku oraz zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa instalacja nie spełnia obowiązujących wymagań w zakresie ochrony środowiska. Nie przedstawiono zgodnie z art.27 ust.3 ustawy o odpadach pozwolenia na użytkowanie placu do składowania wytworzonego produktu. Załączono jedynie decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego utwardzenie placu składowo-technicznego oraz osadzenie dwóch zbiorników szczelnych. Zdaniem organu nie można magazynować wytworzonego produktu w kwaterach przeznaczonych do odzysku odpadów. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art.24 ust.2 ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz.1033), nawozy mineralne, w tym nawozy organiczne ( a produkowany kompost został zaliczony do nawozów organicznych) mogą być przechowywane luzem w pryzmach formowanych na utwardzonym i nieprzepuszczalnym podłożu, po ich przykryciu materiałem wodoszczelnym zgodnie z instrukcja ich stosowania i przechowywania. Firma A. takiego placu na gromadzenie wytworzonego produktu nie posiada, jak również wykazała, aby jej kontrahenci taki plac posiadali. Ponadto poważny problem w bieżącej eksploatacji instalacji stanowi gospodarka odciekami. W konkluzji organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o odpadach należy najpierw stworzyć odpowiednie warunki mające na celu zgodny z zasadami ochrony środowiska odzysk odpadów przez zapewnienie odpowiednich urządzeń, instalacji czy też przygotowanie terenu. W związku z brakiem możliwości technicznych i organizacyjnych do magazynowania kompostu, wnioskodawca nie może uzyskać zezwolenia na ich odzysk. działanie takie byłoby sprzeczne z art.5, art.8, art.13 ust.1 ustawy o odpadach. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. Sp. z o.o. W uzasadnieniu podkreślono, że zarzuty będące podstawą wydania negatywnej opinii przez Burmistrza nigdy nie były podnoszone przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zezwolenia tj.Starostę. Starosta zawiadamiając o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdził spełnienie wymagań formalno-prawnych oraz techniczno-organizacyjnych przez instalacje pn. Zakład [...] w m.M. Skarżący nie zgadza się z uzasadnieniem postanowienia w części dotyczącej braku spełnienia wymagań art.27 ust.3 ustawy o odpadach. Spółka jest w posiadaniu prawomocnej decyzji Starosty z dnia [...] zmienionej postanowieniem z dnia [...] zezwalającej na użytkowanie instalacji pn. Zakład [...]. W dacie wydania tej decyzji sektory technologiczne spełniały wymagania art.17 ust.2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 26 lipca 2000r. o nawozach i nawożeniu, spełniają również wymogi art.24 ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu. Skarżący podtrzymuje swoje stanowisko w kwestii przetrzymywania produktu finalnego – kompostu. Sposób przetrzymywania produktu jest zgodny zarówno z decyzją Starosty z dnia [...] zezwalającą na użytkowanie instalacji zakładu, jak i z ustawą z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące nieprawidłowego działania drenażu. Skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj art.7, 10, 77 kpa, organ wydał negatywne postanowienie opierając się na częściowym, pobieżnym przeanalizowaniu posiadanych dokumentów, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia obecnego stanu faktycznego. Zgodnie z art.106 § 4 kpa w razie konieczności organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Postanowienie zapadłe w trybie art.106 kpa jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów, jego treść będzie mieć niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowienia w takiej sprawie winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym obejmującym ustalenie aktualnego stanu rzeczy, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że niniejsza opinia wydana w formie postanowienia zapadła w oparciu o art.26 ust.6 ustawy o odpadach. Z treści tego przepisu nie wynika w sposób jednoznaczny, jakie przesłanki powinien wziąć pod uwagę organ opiniujący i co ewentualnie może być podstawą do wydania negatywnej opinii. Skoro jednakże w art.29 ust.1 ustawy określono z jakich przyczyn możliwa jest odmowa wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, to w ocenie Samorządowego Kolegium nie ma przeszkód prawnych, aby przy opiniowaniu zezwolenia, sięgnąć do tych przesłanek, które dotyczą odmowy jego udzielenia. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało pogląd organu I instancji, iż nie zostały spełnione wymogi dotyczące posiadania placu utwardzonego o nieprzepuszczalnym podłożu na którym mogły by być składowane nawozy, jak również ustalenia dotyczące nieprawidłowego działania drenażu. Zdaniem Kolegium niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kpa, zarzut naruszenia art.10 kpa mógłby odnieść skutek tylko wówczas, gdyby strona wykazała, że uniemożliwiło jej to dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skargę na powyższe postanowienie złożył A. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art.29 ust.1 i art.26 ust.6 ustawy o odpadach, art.24 ust.2 ustawy o nawozach i nawożeniu. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, w uzasadnieniu podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art.134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi. Podstawowym aktem prawnym regulującym zasady postępowania z odpadami jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Zgodnie z przepisem art.26 ust.6 ustawy prowadzenie działalności w zakresie zbierania, Jest rzeczą bezsporną, że wynikający z art.26 ust.6 ustawy o odpadach obowiązek współdziałania organów ma formę opinii, a realizowany jest na zasadach określonych w art.106 kpa. Bezspornym jest również, że opinia burmistrza nie jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Mając na uwadze, że ustawodawca nie określił żadnych przesłanek , ani wymogów jakimi ma kierować się organ opiniujący, zagadnieniem spornym jest ich wskazanie i ustalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegając ten problem wskazało, aby w takiej sytuacji sięgnąć do przesłanek określonych w art.29 ust.1 ustawy tj przesłanek dotyczących odmowy udzielenia zezwolenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przypadku obowiązku współdziałania organów w formie opinii rzeczą niezwykle istotną jest rozdzielenie kompetencji tych dwóch organów. Organ opiniujący nie może wkraczać w kompetencje właściwe dla organu wydającego decyzję, innymi słowy organ opiniujący nie może zastępować organu właściwego do rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym w postępowaniu dotyczącym opinii nie można rozstrzygnąć o spełnieniu bądź nie spełnieniu przesłanek merytorycznych istotnych dla rozpoznania sprawy głównej. Dla ustalenia w rozpoznawanej sprawie, czy złożony przez stronę skarżącą wniosek o wydanie zezwolenia spełnia ustawowe wymogi w tym wymóg z art.27 ust.3 ustawy o odpadach tj posiadanie pozwolenia na użytkowanie placu do składowania wytworzonego produktu właściwy jest organ orzekający w sprawie zezwolenia. Natomiast w przedmiotowej sprawie spór jaki powstał pomiędzy stroną skarżącą a organem opiniującym dotyczył właściwie ustalenia, czy spełnione są ustawowe wymogi wniosku. Odnosząc się tym samym do zakresu kompetencji organu opiniującego można sformułować pogląd, że organ opiniujący powinien działać w zakresie własnych kompetencji, a nie zastępować organu właściwego do rozstrzygnięcia i wydania decyzji ( taki pogląd również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2006r. sygn.akt V SA/Wa 2152/05, LEX nr 193340). Podobny pogląd został zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007r. syg.akt VI SA/Wa 1509/06 (LEX nr 339949) "...skoro ustawodawca daje możliwość organowi opiniującemu wyrażenia tejże opinii bez konkretnych ustawowych wymogów, jakimi ma się kierować, oznacza to, że kierunek ten w szczególności wytyczają zadania ustawowe organu opiniującego w zakresie praw i obowiązków w sprawach istotnych dla społeczności lokalnej." Innymi słowy, opinia może odnosić się wyłącznie do tych zagadnień, które objęte są zadaniami własnymi i pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem zamierzonej działalności. Postępowanie przed organem opiniującym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie maja samodzielnego bytu prawnego. Odnosząc zaś do zarzutu nieprzeprowadzenia przez organy opiniujące postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie aktualnego stanu faktycznego, to należy stwierdzić, że przewidziana przez art.106 § 4 kpa możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie jest tożsama z prowadzeniem postępowania dowodowego w postępowaniu głównym. Dlatego też przedmiotem ewentualnego postępowania wyjaśniającego nie mogą być okoliczności faktyczne dotyczące zakresu przedmiotowego postępowania głównego, albowiem w tym zakresie organem właściwym jest organ prowadzący postępowanie główne tj. Starosta. O przedmiocie postępowania wyjaśniającego decyduje zatem zakres zagadnień, które są zadaniami własnymi organu opiniującego i pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem działalności, dla podjęcia której wymagane jest zezwolenie. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, która ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego, przedmiotem sporu stały się przesłanki od spełnienia których uzależnione są losy postępowania głównego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 §1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 ustawy powołanej wyżej.