III SA/Kr 783/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód na uchwałę Rady Miejskiej w Skale z dnia 3 grudnia 1999 r. Nr 0301/31/90 w sprawie organizacji i zakresu działania sołectw oraz dzielnic na terenie miasta i gminy Skała 1. stwierdza nieważność § 4 ustęp 2, § 16 ustęp 1, § 23, § 24 i § 25 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Miejska w Skale w dniu 3 grudnia 1990 roku podjęła uchwałę nr 0301/31/90 w sprawie organizacji i zakresu działania sołectw oraz dzielnic na terenie miasta i gminy Skała. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 35 i art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 199 i Nr 43, poz. 253). Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Krakowie Śródmieściu Wschód. Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to: - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu Sołectwa Gminy Skała społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami; - art. 35 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 4 ust. 2 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do powoływania stałych lub doraźnych organów samorządowych sołectwa, w tym komisji, z określeniem zakresu ich działania, podczas gdy aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują w strukturze organów sołectwa komisji stałych i doraźnych, powoływanych przez inne organy sołectwa oraz nie nadają uprawnień jednostki pomocniczej do posiadania swobody w zakresie tworzenia kolejnych organów; - art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie § 16 ust. 1 statutu zebraniu wiejskiemu uprawnień do odwoływania sołtysa przed upływem kadencji, podczas gdy zebranie wiejskie nie posiada kompetencji do odwołania sołtysa; - art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 23, a w konsekwencji również w § 24 i 25 statutu zebraniu wiejskiemu uprawnień do dokonywania wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, a co za tym idzie ustalenia trybu oraz sposobu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, podczas gdy zebranie wiejskie nie posiada kompetencji do organizowania i ustalania zasad wyboru sołtysa jak i członków rady sołeckiej oraz co do samego ich wyboru; - art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale przepisów regulujących materię wykraczającą poza ustawowe upoważnienie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej w Skale numer 0301/31/90 w sprawie organizacji i zakresu działania sołectw oraz dzielnic na terenie miasta i gminy Skała. W jednej skardze skarżący żądał również stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Skale z dnia 29 stycznia 2019 r. nr IV/31/19 w sprawie zmiany uchwały numer 0301/31/90 w sprawie organizacji i zakresu działania sołectw oraz dzielnic na terenie miasta i gminy Skała. Ta skarga została jednak wyłączona do odrębnego rozpoznania pod sygnaturą akt III SA/Kr 915/19. W ocenie skarżącego w sprawie niniejszej Rada Miejska w Skale podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Konsultacje nie odbyły się, co przemawia jednoznacznie za uznaniem, że nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym tylko z tego powodu należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie istotnie narusza przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji obrazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno przeprowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a u.s.g. uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Rada Miejska w Skale podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazała bowiem regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, a to naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 4 ust. 2 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do powoływania stałych lub doraźnych organów samorządowych sołectwa skarżący podniósł, że należy stwierdzić, iż do zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego odnosi się zasada wyrażona w art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż przyznanie w § 4 ust. 2 statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do powoływania stałych lub doraźnych organów samorządowych sołectwa stanowi wykroczenie poza upoważnienie ustawowe określone w art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Nadto należy podnieść, że aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują w strukturze organów sołectwa komisji stałych i doraźnych, powoływanych przez inne organy sołectwa. Skarżący podniósł, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Skała wniósł o oddalenie skargi, która w ocenie organu jest bezzasadna. Organ podniósł, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jeszcze nie istniał. W odniesieniu do pozostałych zarzutów organ podniósł, że z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani w pierwotnym, ani w obecnym brzmieniu nie wynikał zakaz istnienia w strukturze organów sołectwa komisji stałych i doraźnych, powoływanych przez inne organy sołectwa. Nie można także zdaniem organu twierdzić, że z przepisów przedmiotowej ustawy w okresie uchwalenia zaskarżonej uchwały wynikał brak domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Skale z dnia 3 grudnia 1990 roku nr 0301/31/90 w sprawie organizacji i zakresu działania sołectw oraz dzielnic na terenie miasta i gminy Skała. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej, choć nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są zasadne. Skarga zasługiwała zatem częściowo na uwzględnienie, a to w zakresie zakwestionowanych § 4 ust. 2, § 16 ust. 1, § 23, § 24 i § 25 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: "1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.". W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały powyższy przepis brzmiał jednak inaczej, a to: "Organizację i zakres działania sołectwa, dzielnicy (osiedla) określa właściwa rada gminy odrębnym statutem". Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506) stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy powyższe w aktualnym brzmieniu nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały powołany wyżej art. 35 ustawy o samorządzie terytorialnym nie przewidywał obowiązku przeprowadzenia konsultacji przed uchwaleniem statutu sołectwa, dzielnicy czy osiedla. Powyższy obowiązek został wprowadzony w wyniku nowelizacji powołanego wyżej art. 35 ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497). Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Art. 5a został dodany przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. (Dz.U. Nr 58, poz. 261) zmieniającej ustawę o samorządzie gminnym z dniem 9 czerwca 1996 r. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały również powyższy przepis nie obowiązywał. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut niepoprzedzenia uchwalenia statutu konsultacjami społecznymi, gdyż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy obligujące organ do przeprowadzenia takich konsultacji nie obowiązywały. Zasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi. Należy podnieść, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o regulację powołanego wyżej art. 35 ustawy o samorządzie terytorialnym w brzmieniu: "Organizację i zakres działania sołectwa, dzielnicy (osiedla) określa właściwa rada gminy odrębnym statutem". Z kolei art. 36 w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił: "Art. 36 ust. 1. Organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. 2. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.". Z treści powyższego przepisu wynika, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. W ten sposób ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy. Rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Powinna zatem być traktowana jako organ szczególny, wyspecjalizowany w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Nie posiada ona własnych kompetencji, gdyż jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań. Rada gminy nie dysponuje zdaniem Sądu swobodą w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r. sygn. W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23). Zważyć należy, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000 r., Nr 5, poz. 141). Z powołanego wyżej art. 35 u.s.g., ani z żadnej innej normy nie wynika kompetencja rady gminy do powoływania innych, poza wymienionymi w uchwale, organów sołectwa. Należy zatem uznać, że w § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia normy kompetencyjnej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanego zapisu uchwały. Istotną wadą obarczony jest również zapis § 16 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "Zebranie Wiejskie może odwołać Sołtysa przed upływem kadencji, jeżeli utracił zaufanie mieszkańców Sołectwa". W ustawie o samorządzie terytorialnym, jak również obecnie w ustawie o samorządzie gminnym brak jest przepisów, z których wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do odwoływania sołtysa. Z treści art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym (obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) wynikało, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (a obecnie również ustawy o samorządzie gminnym), w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, a następnie u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Żadna z powyższych ustaw nie zawiera jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09 i z 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 października 2019 r., II SA/Go 342/19). Wobec tego zarzuty Prokuratora należało uznać za zasadne. Konsekwencją uznania zapisu § 16 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały za niezgodny z prawem było stwierdzenie nieważności § 23, § 24 i § 25 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż zawierają one regulacje dotyczące trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie § 4 ust. 2, § 16 ust. 1, § 23, § 24 i § 25 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.