III SA/Kr 783/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Krakowie Śródmieście-Wschód na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 19 czerwca 2023 r., nr LXII/530/2023 w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Michałowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Michałowice, działając na podstawie art.12 ust. 3, 5 i 7 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz.U. 2023 r., poz. 2151) oraz art. 18 ust.2 pkt.15, art. 40 ust.11 i art. 41 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 609) podjęła 19 czerwca 2003 r. uchwałę nr LXII/530/2003 w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Michałowice. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Krakowie Śródmieście -Wschód, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie prawa tj. art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez niezasięgnięcie przed podjęciem tej uchwały opinii jednostek pomocniczych gminy - sołectw, obejmujących zakresem terytorialnym swego działania obszar gminy Michałowice. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w mniejszym przypadku jest ustawa o samorządzie gminnym. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., II OSK 2039/11; z 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r., II OSK 636/12). Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przed podjęciem uchwały między innymi w zakresie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, rada gminy zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Uzyskanie tej opinii ma charakter obligatoryjny. Jednostkami pomocniczymi gmin są między innymi sołectwa. Na terenie gminy Michałowice funkcjonuje 19 sołectw, których statuty zostały uchwalone uchwałą Rady Gminy Michałowice nr LXI/519/2023 z dnia 29 maja 2023 r. (Dz.Urz.Woj.Małop.2023.4097). Zgodnie z brzmieniem tych statutów, w każdym sołectwie na terenie gminy funkcjonuje Zebranie Wiejskie, do kompetencji którego należy między innymi wyrażanie, na wniosek wójta, opinii dotyczących projektów uchwał Rady. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała winna była być poddana procedurze opiniodawczej ze strony sołectw funkcjonujących na terenie gminy. Przy tym jej charakter i oddziaływanie na terenie całej gminy skutkowało koniecznością uzyskania opinii wszystkich 19 sołectw. Prokurator podał, że w toku postępowania mającego na celu ustalenie zgodności z prawem uchwały nr LXII/530/2023 zwrócił się Gminy Michałowice o nadesłanie dokumentacji związanej z jej podjęciem, w tym kopii opinii jednostek pomocniczych gminy. Z przekazanych przez Gminę kopii dokumentów wynikało, że w ramach procedury poprzedzającej podjęcie uchwały przeprowadzono w dniu 9 czerwca 2023 r. konsultacje społeczne z mieszkańcami Gminy, a w trakcie sesji Rady Gminy przed podjęciem uchwały, w dyskusji zabrała głos dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz radni i Wójt Gminy. Okoliczności powyższe wskazują zatem jednoznacznie na to, że przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Rada Gminy Michałowice nie zasięgnęła obligatoryjnych opinii jednostek pomocniczych - 19 sołectw funkcjonujących na obszarze gminy (art. 12 ust. 5 ustawy). Naruszenie procedury podejmowania uchwał powszechnie uznaje się za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 sierpnia 2020 r., III SA/Kr 176/20 i z 12 stycznia 2021 r., III SA/Kr 811/20). Do takiego istotnego naruszenia procedury doszło w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W pierwszej kolejności organ powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 podał, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W niniejszej sprawie, mając na uwadze powyższą uchwałę, Gminę Michałowice reprezentuje wójt. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że tekst uchwały został przedłożony do Wydziału Prawnego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Dodatkowo w związku z podjęciem przez Radę Gminy Michałowice uchwały nr II/4/2024 r., z 20 maja 2024 r. w sprawie ustalenia sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Michałowice zaskarżona przez Prokuratora uchwała utraciła moc. Organ zaznaczył, że uchwała nr II/4/2024 została podjęta po wcześniejszym zasięgnięciu opinii jednostek pomocniczych gminy - sołectw obejmujących zakresem terytorialnym swego działania obszar Gminy Michałowice. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ organ nie dopełnił ustawowych warunków podejmowania uchwał w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy. Obowiązujący i znajdujący zastosowanie w sprawie art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyraźnie stanowi, że rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4 (a więc m.in. uchwały w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy), zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Skoro bezspornie rada gminy nie zasięgnęła w sołectwach tego typu opinii to w ocenie Sądu było to istotnym naruszeniem procedury podejmowania uchwał w zakresie prawa miejscowego, a co za tym idzie było to istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Nie miało przy tym znaczenia, że w dacie orzekania przez sąd administracyjny zaskarżona uchwała została zastąpiona "nowym" aktem prawa miejscowego (ww. uchwała ). Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 25 maja 2021 r., III OSK 464/21). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7), w której Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobne stanowisko, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, zostało wyrażone m.in. w wyrokach z dnia: 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. Nie miały również znaczenia argumenty, że organ nadzoru (wojewoda) nie zakwestionował przesłanej mu uchwały. Sąd administracyjny kontrolując akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego w ramach przydanej mu kompetencji z art. 3 §2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany stanowiskiem organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Nie ma więc znaczenia, że właściwy w sprawie wojewoda nie wniósł zastrzeżeń do zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Z tych to powodów Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postepowaniu przed sadami administracyjnymi.