III SA/Kr 785/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (Spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi SGL na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 kwietnia 2005r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego SGL kwotę [...]zł- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz §8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2004r. znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z poz. 21 wykazu chorób zawodowych, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził u M.M. chorobę zawodową obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem. W toku postępowania ustalono, że M.M. pracował z przerwami w latach 1955-1991, przy czym brak jest szczegółowych danych o narażeniu zawodowym, ale nie można wykluczyć narażenia na hałas. M.M. był badany w 2003r. przez Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie przez Instytut Medycyny Pracy, które nie stwierdziły schorzenia zawodowego słuchu. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u M.M. choroby zawodowej, którą po uzupełnieniu danych o narażeniu zawodowym i uzyskaniu uzupełniających opinii lekarskich uchylił Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdzając chorobę zawodową. W skardze do Sądu Administracyjnego SGL będąca ostatnim pracodawcą M.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie §2 i 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) oraz art. 7 i 10 w związku z art. 79 i 107 §3 kpa poprzez dokonanie nowych ustaleń i przeprowadzenie nowych dowodów z którymi strona skarżąca nie mogła się zapoznać przed wydaniem decyzji. Podkreślono m.in., że w środowisku pracy M.M. nie występował czynnik szkodliwy, dlatego nie przeprowadzano badań. M.M. był systematycznie poddawany badaniom okresowym. Zarzucono naruszenia §2 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia z 2002r., albowiem organ nie ustalił nawet przybliżonego natężenia hałasu ani okresu narażenia. Podkreślono też, że wbrew treści poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stwierdzono w niniejszej sprawie schorzenie słuchu po 14 latach od ustania narażenia, podczas gdy rozporządzenia z 2002r. przewiduje maksymalnie 2-letni okres. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Skoro zaś rozpoznano u skarżącego schorzenie słuchu i nie można wykluczyć narażenia na hałas - organ stwierdził istnienie choroby zawodowej. Odnośnie zarzutów skargi podano, że do rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych nie ma okresu przedawnienia. Okres zaś 2 lat o którym mowa w poz. 21 wykazu chorób zawodowych rozpoczyna się od wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego, a nie od ustania takiego narażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że może kontrolować legalność wszystkich decyzji wydanych w granicach sprawy której dotyczy skarga. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne, a więc zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W poz. 21 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, występujący w okresie maksymalnie 2 lat od ustania narażenia. Za nieprawidłowy uznać zatem należy prezentowany w niniejszej sprawie pogląd organu administracyjnego, że do rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych nie ma okresu przedawnienia, zaś okres 2 lat o którym mowa w poz. 21 wykazu chorób zawodowych rozpoczyna się od wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego, a nie od ustania takiego narażenia. Z literalnego brzmienia cyt. Rozporządzenia wynika bowiem, że jest to "okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego". Chodzi zatem o okres liczony od ustania narażenia zawodowego. Już zatem z tego powodu zaskarżona decyzja musiała być uchylona ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów cytowanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Organ administracyjny nie ustalił bowiem w sposób wyraźny i jednoznaczny, że schorzenie słuchu spełniające cechy zawodowego uszkodzenia słuchu istniało już wcześniej, a więc w okresie trwania narażenia zawodowego lub w ciągu 2 lat od jego ustania. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się informacje o tym, że schorzenie słuchu istniało u M.M. już w 1978r., ale orzekający w niniejszej sprawie biegli stwierdzili, że miało ono związek z wypadkiem, ma więc charakter niezawodowy (orzeczenie IMP z [...] 2003r.). W tym kierunku zatem powinno być uzupełnione postępowanie wyjaśniające zmierzając do ustalenia, czy w niniejszej sprawie istnieją "udokumentowane objawy chorobowe" występujące w okresie narażenia zawodowego lub w dwa lata po jego ustaniu świadczące o istnieniu już wówczas zawodowego uszkodzenia słuchu. Dodatkowo podnieść należy, że orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia nie mogą być uznane za wystarczające. W niniejszej sprawie, co należy szczególnie mocno podkreślić, organy administracyjne nie zwróciły uwagi na istniejącą zasadniczą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia i Instytutu Medycyny Pracy odnośnie charakteru rozpoznanego schorzenia słuchu. W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono mianowicie podwyższenie progu słuchu typu pozaślimakowego wynoszące UP 81 dB, UL 82 dB. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy na podstawie badań przeprowadzonych w trzy miesiące później stwierdzono lokalizację ślimakową i podwyższenie progu słuchu dla UP-70 dB, a dla UL-70. Dodano też dodatkowe argumenty, tj. brak narażenia na hałas ponadnormatywny oraz fakt istnienia uszkodzenia słuchu już w 1999r., tj. po wypadku z 1978r. W uzupełnieniu tego orzeczenia (pismo z dnia [...] 2005r.) potwierdzono lokalizację ślimakową niedosłuchu. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tych rozbieżności w treści orzeczeń lekarskich i w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Tymczasem rozbieżności te z punktu widzenia cytowanej powyżej treści punktu 21 Wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach mają charakter zasadniczy dla treści orzeczenia w niniejszej sprawie, dotyczą bowiem zarówno wielkości rozpoznanego uszkodzenia słuchu, jak i jego charakteru. Istnieją bowiem duże różnice w wielkości stwierdzanego niedosłuchu, tylko jednostka orzecznicza I stopnia pisze o pozaślimakowym charakterze, nie ma natomiast o tym mowy w orzeczeniu MOMP. Należy zatem stwierdzić, że organy administracyjne nie wypełniły obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich przyjęte za podstawę decyzji organu I instancji (orzeczenie IMP z 11.12.2003r. i orzeczenie MOMP z 4 września 2003r.) zawierały tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Za niezgodny z prawem uznać należy argument braku narażenia na hałas ponadnormatywny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ I instancji nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie słuchu. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Zasadne są także zarzuty skargi dotyczące wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, ograniczające prawa strony do udziału w postępowaniu. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ II instancji obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.