III SA/Kr 785/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Zaskarżoną przez L. R. (dalej skarżąca) decyzją z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [....] wydaną na podstawie art. 2, 7, 8 i 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz.U z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [.....] 2016 r. nr [.....] orzekającą o przyznaniu skarżącej od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 marca 2016 r. zasiłku okresowego z powodu ubóstwa z przeznaczeniem na częściowe zaspokojenie potrzeb socjalno – bytowych w kwocie 40,13 zł miesięcznie. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. zwróciła się do organu pomocy społecznej o przyznanie jej pomocy finansowej, gdyż jest zupełnie bez środków do życia. Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia [....] 2016 r. nr [....] orzekł o przyznaniu skarżącej od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 marca 2016 r. zasiłku okresowego z powodu ubóstwa z przeznaczeniem na częściowe zaspokojenie potrzeb socjalno – bytowych w kwocie 40,13 zł miesięcznie. Organ I instancji ustalił, że skarżąca osiąga miesięczny dochód w wysokości 553,75 zł a różnica między kryterium dochodowym, a faktycznym dochodem strony wynosi 80,25 zł. Podniósł, że skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 38 ustawy o pomocy społecznej i dlatego też, mając na względzie treść ust. 3 art. 38 ustawy o pomocy społecznej, organ orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia w postaci zasiłku okresowego w określonej w decyzji wysokości. Ustalając wysokość przyznanej skarżącej pomocy organ wskazał, że miał na względzie nie tylko treść art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, nakazujący uwzględniać potrzeby osób i rodzin, jeżeli odpowiadają one celom i możliwością organów pomocy społecznej, ale także dużą ilość osób ubiegających się o pomoc oraz aktualne możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, podkreślając, iż na te cele organ dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi. Mając natomiast na uwadze ważny interes strony w postaci konieczności zapewnienia jej środków na bieżące utrzymanie, nadał decyzji klauzulę natychmiastowej wykonalności. Skarżąca w odwołaniu od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej podniosła, że niezasadnie doliczono do jej dochodu otrzymaną w czerwcu 2015 r. kwotę zwrotu podatku za 2014 r., gdyż był to dochód jednorazowy. Ponadto nie osiąga z posiadanego gospodarstwa rolnego żadnych dochodów. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. SKO podniosło, że zasadą udzielania pomocy społecznej jest, iż świadczenia przysługują osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 634 zł oraz osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ww. ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Kolegium wskazało, że skarżąca gospodaruje samotnie, mieszka w jednorodzinnym domu z matką i nie partycypuje w kosztach utrzymania domu. Pozostaje w leczeniu w Szpitalu [....] w K. Oddział Kliniczny[....]. Nie pracuje ze względu na stan zdrowia i została wyrejestrowana z Powiatowego Urzędu Pracy w W. z dniem 3 grudnia 2015 r. Utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej. W dniu 12 czerwca 2015 r. otrzymała dochód jednorazowy z tytułu zwrotu podatku za rok 2014 w wysokości 900 euro (4 018,03 zł) w związku z pracą w Holandii, którą organ rozliczył zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej poczynając od miesiąca, w którym dochód został otrzymany w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy. Dochód za grudzień 2015 r. z tego tytułu wyniósł zatem 334,83 zł. Skarżąca pozostaje współwłaścicielem ½ domu oraz ½ działki o powierzchni 100 m kw., a także współwłaścicielem ½ gospodarstwa rolnego o powierzchni 1.3420 ha użytków rolnych, co stanowi 1.5202 ha przeliczeniowych i osiąga z tego tytułu dochód w wysokości 218,91 zł miesięcznie. Łączny dochód ustalony został na kwotę 553,75 zł. W ocenie Kolegium skarżąca spełnia kryteria przyznania jej pomocy społecznej, gdyż po pierwsze jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego, a po drugie dotknięta jest ubóstwem i chorobą. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej do przychodów nie wlicza się między innymi jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego i zasiłku celowego. Natomiast zgodnie z art. 8 pkt 11 pkt 2 ww. ustawy w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, w przypadku osoby w rodzinie – kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Kwota uzyskana z tytułu zwrotu podatku jest dochodem jednorazowym, a nie należnym za dany okres. Organ sprecyzował, że w ust. 11 mówi się o "dochodzie jednorazowym", który oznacza świadczenie o charakterze incydentalnym (np. odszkodowanie, przysporzenie z tytułu darowizny lub dziedziczenia, podziału majątku wspólnego itp.), natomiast w ust. 12 art. 8 mowa jest o "uzyskaniu jednorazowo dochodu należnego za dany okres" tj. świadczenia okresowego, a więc powtarzalnego. Zwrot podatku jest świadczeniem incydentalnym, a zatem dochodem jednorazowym. Kwota 4 018,03 zł przekroczyła 5 – krotność kryterium wynoszącego dla skarżącej 634 zł, a co za tym idzie należało te kwotę rozliczyć w równych częściach na kolejnych 12 miesięcy. Dochód skarżącej w grudniu wyniósł więc 334,83 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 288,00 zł. Ryczałtowe wyliczenie dochodu z gospodarstwa rolnego dotyczy sytuacji, gdy dana osoba nie prowadzi gospodarstwa ze względu na stan zdrowia czy z innego powodu. Wnioskodawczyni jest w ½ współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i jej dochód z tego gospodarstwa wynosi 218,91 zł miesięcznie. Łącznie dochód wynosi kwotę 553,75 zł. Ostatecznie wysokość zasiłku okresowego ustalono zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącym, że w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się go do wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej rodziny. Zgodnie z art. 38 ust. 3 kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. 50 % różnicy w niniejszej sprawie to kwota 40,13 zł (z 80,25 zł). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca zakwestionowała prawidłowość obliczenia przez organ dochodu z miesiąca grudnia 2015 r. W jej ocenie kwota zwrotu podatku nie powinna być wliczana do dochodu, gdyż nadpłata podatku, jaką otrzymała z holenderskiego urzędu skarbowego za 2014 r. została wcześniej pobrana przez płatnika w wysokości wyższej niż należna. Ponadto kwota ta nie powinna być rozbita na 12 miesięcy, ale winna być co najwyżej ujęta w okresie, w którym wpłynęła na konto (czerwiec 2015 r.) oraz przeliczona i ujęta z uwzględnieniem standardu życia w Holandii. Odnosząc się do dochodu z gospodarstwa rolnego, wskazała, że jest współwłaścicielem ½ gospodarstwa o powierzchni 1.3420 ha użytków rolnych, co stanowi 1.5202 ha przeliczeniowych, natomiast według art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej do dochodu nie wlicza się "dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz.U z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). W świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwała chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W ust. 2 i 3 art. 38 ustawy o pomocy społecznej zawarto zasady co do ustalenia wysokości zasiłku okresowego. W ust. 2 określono jego maksymalną wysokość, zaś w ust. 3 minimalną. Maksymalną wysokość zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, która nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (ust. 2 pkt 1) natomiast minimalną, nie mniej niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (ust. 3 pkt 1). Zasiłek okresowy z art. 38 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, na co wskazuje sformułowanie "zasiłek okresowy przysługuje...", a nie zasiłek okresowy "może być przyznany". Stanowi to zasadniczą różnicę w regulacji prawnej podstawy przyznania osobie tego rodzaju świadczenia. Oznacza też, że spełnienie przesłanek ustawowych daje podstawę do przyznania uprawnienia, a nie pozostawia tego prawa ocenie opartej na uznaniu wyprowadzonym z zasad ogólnych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 255/13). Natomiast w zakresie dotyczącym wysokości zasiłku okresowego organ administracji publicznej działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, skoro w przepisach ustawy o pomocy społecznej ustawodawca określił maksymalną i minimalną jego wysokość. W sytuacji, gdy ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy pomocy społecznej obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy, wskazanymi m.in. w przepisach art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, niemożliwych do pokonania we własnym zakresie przez ubiegających się o tę pomoc (art. 2 ust. 1), zaś rodzaj, forma i rozmiar tej pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), przy czym występujący o pomoc jest obowiązany do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4). Przeprowadzona kontrola w niniejszej sprawie, co do zgodności wydanych decyzji z przepisami prawa procesowego i materialnego wykazała, że orzekające organy dopuściły się w ocenie Sądu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, co wynika wprost z treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Pojęcie dochodu zostało natomiast określone w ust. 3 art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Czego natomiast nie wlicza się do dochodu ustawodawca wskazał w ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Kwestie zatem dochodowe, zgodnie z wymogami artykułów 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23) powinny zostać ustalone prawidłowo i precyzyjnie. Zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W tym zakresie nie ma racji skarżąca twierdząc, że organy błędnie wliczyły jej do dochodu kwotę zwrotu podatku za 2014 r., otrzymaną przez nią w czerwcu 2015 r., czemu nie zaprzecza. Rzeczywiście był to jednorazowy dochód, ale wykładnia przytoczonego powyżej ust. 11 art. 8 ustawy nie nasuwa w tej kwestii wątpliwości, że skoro skarżąca otrzymała jednorazowy dochód z tytułu zwrotu podatku i co najważniejsze, otrzymała go w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia przez nią wniosku (wniosek złożony 4 stycznia 2016 r.), który przekraczał pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, to kwotę tego dochodu należało rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od czerwca 2015 r., tak jak to uczyniły organy. Podniesiony natomiast przez skarżącą zarzut w kwestii wliczania do dochodu, dochodu uzyskiwanego z posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego okazał się zasadny. W myśl bowiem art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego, na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca w skardze do sądu administracyjnego. Wobec tego jednoznacznego wyjaśnienia wymagała przez organy kwestia powierzchni użytków rolnych własności skarżącej. Nie wiadomym jest bowiem, czy wskazana w zaświadczeniu z dnia 2 grudnia 2015 r. (k. 69 akt administracyjnych) powierzchnia użytków rolnych – 1,3420 ha, co stanowi 1,5202 ha przeliczeniowych – odnosi się do całości gospodarstwa rolnego, czy też, jak to podnosi i jak wskazała w oświadczeniu o stanie majątkowym skarżąca (k. 76 i 77 akt administracyjnych), do ½ powierzchni tego gospodarstwa. Okoliczność ta ma niewątpliwie znaczenie dla treści rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż rzutuje na prawidłowość ustalenia dochodu skarżącej. W sytuacji bowiem ustalenia bez żadnych wątpliwości, że ½ powierzchni gospodarstwa rolnego, będąca we władaniu skarżącej to rzeczywiście 1,5202 ha przeliczeniowych, powodowałoby konieczność wliczenia dochodu z tego gospodarstwa do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 9 ustawy, co w konsekwencji rzutuje również na wysokość przyznawanego zasiłku okresowego. Zwrócić należy przy tym uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), które obowiązywało w dniu wydania zaskarżonej decyzji, ustawa przyjmuje założenie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 288 zł. Dochód ten ma zatem charakter ryczałtowy i wyliczany jest jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza zatem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1406/00, Lex nr 793441, dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 724/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1292/09). Okoliczności zatem podnoszone w tym zakresie przez skarżącą już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż w większości posiada nieużytki a choroba nie pozwala jej pracować, nie mają zatem znaczenia prawnego. Sam fakt posiadania tytułu własności do gruntów rolnych (gospodarstwa rolnego) stanowi w świetle art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej wystarczającą podstawę do ryczałtowego wyliczenia dochodu. Wobec zatem braku ustaleń w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, co do powierzchni użytków rolnych własności skarżącej, kwestionowane decyzje jako naruszające przepisy postępowania – art. 7, 77 i 80 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy musiały zostać przez Sąd uchylone. W ponownym zatem postępowaniu organy wyjaśnią te kwestie jednoznacznie załączając do akt zaświadczenie właściwego organu, którego treść nie będzie budzić żadnych wątpliwości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji wyroku.