III SA/Kr 786/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 23 marca 2011 r. nr VI/44/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Liszkach oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 3 pkt 1 oraz § 4 pkt 8 zaskarżonej uchwały Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały zaskarżył pismem z 17 czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 23 marca 2011 r. nr VI/44/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego w gminie Liszki oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, zarzucając jej: - naruszenie art. 9a ust. 3 i 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390 z późn. zm.) poprzez określenie składu zespołu interdyscyplinarnego w sprzeczności z ustawą, w sposób wykluczający udział prokuratora, mimo iż udział taki dopuszczał art. 9a ust. 5 wymienionej ustawy; - naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie na członków zespołu interdyscyplinarnego prawnego i niczym nie ograniczonego obowiązku uczestnictwa w jego pracach. Wobec treści powyższych zarzutów wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 1 oraz § 4 pkt 8 zaskarżonej uchwały. Wniósł również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W treści skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego i skarga mogła być wniesiona przez prokuratora w każdym czasie. W odniesieniu do pierwszego zarzutu Prokurator wskazał, że rada gminy w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie przewidziała w ogóle udziału prokuratora w składzie zespołu interdyscyplinarnego, co było sprzeczne z treścią art. 9a ust. 3 i ust. 5, określających kolejno, kto może wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego, oraz że w skład tego zespołu mógł wchodzić prokurator. W odniesieniu do drugiego zarzutu ze skargi, Prokurator podniósł, że nałożenie na członków zespołu interdyscyplinarnego bezwzględnego obowiązku uczestnictwa w pracach zespołu w § 4 pkt 8 zaskarżonej uchwały nie mieściło się w granicach ustawowego upoważnienia organu do określenia warunków funkcjonowania zespołu, odnoszących się do kwestii organizacyjnych, naruszając tym samym również art. 7 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Liszki wniosła o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że do tej pory nie zaistniała sytuacja, że prokurator chciałby uczestniczyć w pracach Zespołu Interdyscyplinarnego i nie został powołany do jej składu. Podniósł także, że § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały nie miał na celu konstytutywnego ustanowienia katalogu podmiotów uczestniczących w pracach zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie uwzględniający specyfikę Gminy Liszki przez wskazanie konkretnych podmiotów działających na terenie Gminy, które odpowiadają ustawowemu katalogowi. Organ podkreślił, że wymieniony przepis uchwały wskazywał na stały skład tego organu i nie należało go interpretować jako wyłączającego możliwość uczestnictwa prokuratora, a nadto że z uwagi na stałe uczestnictwo przedstawiciela Komisariatu Policji w Zabierzowie zapewniony był udział instytucji (Policji) stojącej na straży praworządności i można było oczekiwać, że w wyjątkowych, skomplikowanych sytuacjach policjant delegowany do pracy w Zespole zasygnalizuje Prokuraturze ewentualną potrzebę uczestnictwa prokuratora. Rada Gminy Liszki, odnosząc się do drugiego zarzutu, podkreśliła jego nieprecyzyjność i konieczność odczytania go w kontekście uzasadnienia skargi: albo jako kwestionowanie w ogóle nałożenie obowiązku uczestnictwa członków Zespołu Interdyscyplinarnego w jego pracach albo jako wprowadzenie bezwzględnego obowiązku bez jakiejkolwiek możliwości usprawiedliwienia nieobecności. Organ wyjaśnił, że nałożenie na członków Zespołu Interdyscyplinarnego obowiązku uczestnictwa w spotkaniach tego Zespołu jest faktycznym zaakcentowaniem obowiązków, które wynikają z ustawy (art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie). Natomiast rozpatrując zarzut Prokuratora w drugim kontekście, organ przyznał, że lepiej by było, gdyby zostały ramowo określone warunki usprawiedliwienia ewentualnej nieobecności na spotkaniu Zespołu jego członka, co jednak nie świadczyło o sprzeczności ani z ustawą ani z Konstytucją RP. Organ wskazał, że w razie choroby, działania siły wyższej i innych nadzwyczajnych okoliczności, które uniemożliwiają członkowi Zespołu Interdyscyplinarnego uczestnictwo w spotkaniu, jego nieobecność będzie usprawiedliwiona. Można więc było przyjąć, że o ile usprawiedliwione będzie nierealizowanie obowiązków służbowych czy też zawodowych, to automatycznie można było przyjąć, iż nieobecność na spotkaniu Zespołu Interdyscyplinarnego też będzie usprawiedliwiona. Organ zaakcentował, że w przypadku braku precyzji uchwały, nie należy dokonywać wszelkich możliwych wykładni językowych w oderwaniu od nadrzędnych aktów prawa, a następnie tak odczytywać normę aby pozostawała w sprzeczności z ustawami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna. Sąd uznał, że zasadnie Rada Gminy określając w §3 pkt 1 skład Zespołu Interdyscyplinarnego i nie uwzględniając możliwości wzięcia w nim udziału przez prokuratora – tym samym wykluczyła udział takiego organu. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 5 powołanej ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Sąd uznał za usprawiedliwioną argumentację organu, że w ramach ustawowej delegacji z art. 9a ust. 15 powołanej ustawy ("Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania) Rada gminy uprawniona była do wskazania przedstawicieli konkretnych jednostek, działających na terenie gminy na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Niemniej jednak, skoro Rada Gminy wybrała tego typu zabieg legislacyjny (wskazanie określonych z nazwy jednostek) to powinna uregulować skład zespołu w sposób zupełny. O istotności udziału prokuratora w pracach zespołu interdyscyplinarnego świadczy fakt, że zgodnie z art. 8a powołanej ustawy Prokurator Generalny opracowuje i wydaje co najmniej raz na dwa lata wytyczne dotyczące zasad postępowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Sąd zauważa przy tym, że ostatnie wytyczne zostały wydane 22 lutego 2016 r. i od tego czasu nie były aktualizowane (https://pk.gov.pl/dzialalnosc/wytyczne-i-zarzadzenia/wytyczne-i-zarzadzenia/). Zaniechanie legislacyjne (Prokurator Generalny wydał od czasu wejścia w życie art. 8a ustawy – czterokrotnie wytyczne tj. 21 grudnia 2011 r., 18 grudnia 2013 r., 1 kwietnia 2014 r. oraz 22 lutego 2016 r. - każde kolejne wytyczne uchylały poprzednio obowiązujące) nie stanowi jednak dla Sądu podstawy oddalenia skargi prokuratora. Jak zauważają przy tym komentatorzy, obecnie obowiązujące wytyczne są bardzo podobne treściowo do dwóch poprzednich (por. Spurek Sylwia Art. 8(a). [w:] Przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Komentarz, wyd. IV. Warszawa, 2019). Sąd uznał również, że Rada Gminy w sposób istotny naruszyła prawo nie przewidując możliwości usprawiedliwiania nieobecności poszczególnych członków na posiedzeniach zespołu. Zgodnie bowiem z delegacją ustawową Rada gminy uprawniona była do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu, a więc m.in. zasad usprawiedliwiania nieobecności. W konsekwencji, jak przyznała Rada Gminy, "lepiej by było, gdyby zostały ramowo określone warunki usprawiedliwiania ewentualnej nieobecności na spotkaniu Zespołu jego członka". Sąd zwraca uwagę, że doprecyzowanie przesłanek określających rodzaje naruszenia prawa przez organy samorządu gminnego nastąpiło w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Z uwagi na przekroczenie kompetencji do określania o sposobie powoływania zespołu interdyscyplinarnego i sposobu jego funkcjonowania Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) i stwierdził nieważność §3 pkt 1 oraz §4 pkt 8 zaskarżonej uchwały.