III SA/Kr 788/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Tadeusz Wołek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu7 listopada 2007r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – zw. dalej kpa- (Dz. U. nr 98, poz. 1071), art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. U. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004r.), art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2000r.) oraz na podstawie art. 3 ust. 1, art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006r. (Dz. U. nr 6, poz. 40 ze zm.). odmówił skarżącemu T. K. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Motywem tej decyzji było stwierdzenie przez organ różnic między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną a powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami. Suma powierzchni stwierdzonej dla sektora JPO jest bowiem według organu mniejsza od sumy powierzchni deklarowanej działek rolnych w ramach tego sektora a stopień przekroczenia tej powierzchni mieści się w przedziale od 30% do 50% (lub jest mniejszy lub równy 20%). Kontrola miała miejsce w dniu [...] (czego dowodem jest protokół nr [...]), przy czym skarżący nie został o niej poinformowany, co zgodne jest z przepisami. Co do Jednolitej Płatności Obszarowej organ wskazał, że faktycznie użytkowana przez skarżącego powierzchnia, co do której odnosi się ta płatność wynosi 2,51 ha a pierwotnie zadeklarowano 3,37 ha. Różnica wynosi więc 0,86 ha a dotyczy działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...],[...] i działek rolnych oznaczonych jako B, D ,Ł, M. W procencie zawyżenie wyniosło 34,26 %. Co do Uzupełniającej Płatności obszarowej organ wskazał, że w wyniku w/w kontroli ustalono, że faktycznie użytkowana przez skarżącego powierzchnia, w związku którą przysługuje tego rodzaju płatność wynosi 2,30 ha natomiast zadeklarowano 3,16 ha. Różnica wyniosła więc 0,86 ha (w procencie 37,39%) a dotyczyła działek o nr [...],[...],[...],[...] i działek rolnych oznaczonych jako B, D, Ł, M. Inspektorami terenowymi, którzy przeprowadzili kontrolę we wrześniu 2006 r. i którzy sporządzili protokół byli A. B. i Z. Z. Protokół w części oznaczonej jako "kompensacja powierzchni w ramach grup płatności" określa różnice powierzchni deklarowanej i powierzchni stwierdzonej w wysokości 13,36% (w przypadku Jednolitej Powierzchni Obszarowej) a w przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej na 12,50%. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddziału Regionalnego, po rozpoznaniu odwołania T. K., wydał w dniu [...] decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odniósł się do zarzutu odwołującego na temat uniemożliwienia mu udziału w postępowaniu w ten sposób, iż mające w sprawie zastosowanie przepisy pozwalają na przeprowadzenie czynności kontrolnych na gruncie wnioskującego bez jego uczestnictwa a nawet powiadomienia. Organ wskazał, że mimo możliwości złożenia zastrzeżeń do protokołu odwołujący tego nie uczynił. Co do stwierdzonych przez organ I instancji różnic w zakresie powierzchni działek zadeklarowanych a stwierdzonych – organ uznał czynności prowadzące do ich ustalenia oraz wyniki za prawidłowe. Dodał, że przy ocenie uchybień przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy a z uwagi na to, że składany jest wniosek o płatności związane z uprawiana powierzchni można domniemywać, że składający go zna obszar, który przeznaczono pod uprawy w danym roku, a odnośnie którego występuje on o dopłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. K., wnosząc o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wskazał na następujące naruszenia przez ten organ: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 10 kpa, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 77 § 1 kpa polegającym na niespójności dowodów (dokumentów) kontroli przyjętych do wydania decyzji mających istotny wpływ na wynik sprawy (dwa różne protokoły), - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 107 § 3 kpa polegających na braku w uzasadnieniu faktycznym decyzji organu I instancji wskazania formy innego niż deklarowana użytkowania działki, która nie spełnia wymagań ustawy, - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie przepisów art. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, - błędny wynik pomiaru kontrolnego stanowiący, że działka rolna B to 0,03 ha podczas gdy z załącznika mapowego bezsprzecznie wynika, że ma 10 arów, oraz - brak pouczenia w protokole kontroli co do prawa wniesienia uwag lub zastrzeżeń. Skarżący powołał się również na dwukrotnie dokonywaną przez organy kontrolę, zaznaczając, że w żadnej z nich nie miał możliwości wzięcia udziału. Wskazał, że istnieją w sprawie dwa protokoły opatrzone tą samą datą, przeprowadzone przez różne osoby uprawnione i różne w swych wynikach. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji wydanej w trybie instancyjnym podkreślając, że podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącemu płatności na rok 2006 było ustalenie, że w przypadku Jednolitej Płatności Obszarowej powierzchnia, do której przysługuje płatność wynosi 2,51 ha, zadeklarowano natomiast 3,37 ha. Zawyżenie wyniosło 34,26%. W przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej powierzchnia, do której przysługuje płatność wynosi 2,30 ha natomiast zadeklarowano 3,16. Zawyżenie w tym przypadku wyniosło 37,39 %. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym według § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Czyli chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi a nie według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę T. K. w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna. Zarówno organ, którego decyzja została zaskarżona jak i Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, orzekający jako organ I instancji, naruszyli przepisy postępowania w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych sprawy. W szczególności nie została spełniona dyspozycja przepisu art. 77 § 1 kpa stanowiącego o tym, że "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" jak też dyspozycja art. 107 § 3 kpa stanowiącego z kolei, że: "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa". Wskazuje na to rozbieżność wynikająca z protokołu kontroli, z części określonej jako "kompensacja powierzchni w ramach grup płatności" w punkcie gdy podaje sumę oraz różnicę powierzchni działek rolnych deklarowaną i stwierdzoną zarówno w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Różnicę w przypadku JPO wylicza na 13,36% natomiast w przypadku UPO na 12,50%. Nie pokrywa się wyliczenie to ze stwierdzeniami na temat różnic w powierzchni działek zawartymi w uzasadnieniu decyzji organów. Stoi tam bowiem, że w przypadku JPO powierzchnia, do której przysługuje płatność wynosi 2,51 ha, zadeklarowano natomiast 3,37 ha. W procencie zawyżenie wyniosło więc 34,26%. W przypadku UPO powierzchnia, do której przysługuje płatność wynosi 2,30 ha, zadeklarowano 3,16 czyli zawyżenie w tym przypadku wyniosło 37,39 %. Organ nie odniósł się w żaden sposób do wyliczeń dokonanych w protokole. W zasadzie nie jest możliwym ustalenie w jaki sposób dokonano wyliczeń podanych w decyzji tzn. jaki mają związek z wyliczeniami w protokole. W wyniku tego nie jest zdaniem Sądu możliwym weryfikacja twierdzeń organów, że skarżący wskutek podania nieprawdziwych danych co do powierzchni działek rolnych utracił prawo do płatności za rok 2006 z dwóch wnioskowanych tytułów. Co istotne ponadto - nie można uznać za kompletne uzasadnienie faktyczne dokonane przez organy w sytuacji gdy skarżący dwukrotnie, bo i w odwołaniu od decyzji z dnia [...], i w skardze powołuje się na okoliczność w postaci przeprowadzenia na jego gruncie dwukrotnie kontroli jak też na istnienie dwóch protokołów a organy traktują to milczeniem. Należy zaznaczyć, że jedynie zarzut skarżącego odnośnie uniemożliwienia mu udziału w kontroli nie jest uzasadniony. W tym przypadku racje ma organ, iż zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz.Urz.WE Nr L 141 z 30.04.2004r., str.18 ze zm.): "kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków". Skoro organ nie zdecydował się na zawiadomienie skarżącego o terminie kontroli nie można mu czynić z tego powodu zarzutu. Co do ostatniego zarzutu skargi: niepouczenie kontrolowanego o możliwości zgłoszenia zarzutów do protokołu – powołane rozporządzenie – nie wskazuje wprost na taki wymóg. Nie ustanawia w tym zakresie obowiązku wobec organów dokonujących kontroli więc i w tym przypadku nie można uznać zarzutu skarżącego za właściwy. Wobec jednak opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów postępowania czyli art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Istotny wpływ wyraża się w tym, iż poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy prawdopodobnym jest poczynienie ustaleń na temat różnic w zadeklarowanym i stwierdzonym obszarze działek rolnych nieodpowiadajacych rzeczywistemu stanowi rzeczy. Na podstawie 205 § 2 ppsa w związku z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.