III SA/Kr 791/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. H. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 11 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego P. H. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2016r. Rozkazem personalnym z dnia [...] 2015r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji zwolnił z dniem 31 grudnia 2015r. mł. asp. P. H. – kontrolera ruchu drogowego Zespołu Kontroli Ruchu Drogowego Wydziału Prewencji – z zajmowanego stanowiska i z dniem 1 stycznia 2016r. mianował go na stanowisko dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego. Organ I instancji wyjaśnił, że mianowanie w/w funkcjonariusza na równorzędne stanowisko dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego następuje z uwagi na reorganizację służby prewencyjnej w KPP oraz na potrzeby służby. W wyniku bowiem zmian organizacyjnych zlikwidowano komórki organizacyjne o nazwie Wydział Prewencji oraz Wydział Ruchu Drogowego i utworzono z dniem 1 stycznia 2016r. komórkę organizacyjną o nazwie Wydział Prewencji i Ruchu Drogowego. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego organu I instancji P. H. wniósł o jego uchylenie. Odwołujący się stwierdził, że organ I instancji wskazał wprawdzie w uzasadnieniu rozkazu personalnego na równorzędność obydwu stanowisk co do zaszeregowania i uposażenia, to - według niego - stanowisko dzielnicowego nie jest tożsame ze stanowiskiem kontrolera ruchu drogowego. Stwierdził, że wprawdzie na nowym stanowisku służbowym jego uposażenie nie uległo zmianie, a określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe minimalne wymogi, jakie winni spełniać policjanci na stanowisku dzielnicowego i kontrolera ruchu drogowego są takie same, to jednak nie oznacza to, że te stanowiska są równorzędne. O równorzędności stanowisk można mówić jedynie w sytuacji, gdy warunki służby, określone w karcie opisu stanowiska pracy, na każdym z nich są jednakowe. Tymczasem nie przedstawiono mu, jako stronie postępowania, kart opisu stanowisk pracy, co uniemożliwiło mu ich porównanie, a w konsekwencji stwierdzenie, czy stanowiska te są równorzędne. Odwołujący się nie rozumie użycia w uzasadnieniu rozkazu zwrotu "potrzeba służby" w sytuacji, gdy na jego miejsce został skierowany funkcjonariusz bez wymaganego właściwymi przepisami specjalistycznego przeszkolenia. W Zespole Kontroli Ruchu Drogowego znaczna ilość funkcjonariuszy nie posiada przeszkolenia specjalistycznego, co wydatnie dezorganizuje służbę. Na nowym stanowisku dzielnicowego odwołujący się będzie od nowa zdobywał kwalifikacje, których w tym momencie nie posiada. Ponadto rozkazowi personalnemu organu I instancji odwołujący się zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ ten nie wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyn zajętego przez siebie stanowiska, a uchybienia te należy uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem odwołującego się, powoływanie się na rozkaz organizacyjny Komendanta Powiatowego Policji, dotyczący reorganizacji jednostki, a będący podstawą uzasadnienia decyzji o przeniesieniu go, stanowi naruszenie prawa materialnego. Odwołujący się dodał, że mianowanie go na stanowisko dzielnicowego odebrał jako formę personalnej dyskryminacji jego osoby. Rozkazem personalnym z dnia 11 kwietnia 2016r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2015r. nr [...]. W ocenie organu II instancji z treści art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, wskazującego organy właściwe do dokonywania wymienionych w nim rozstrzygnięć (tj. mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk), wynika kompetencyjny, a także fakultatywny charakter takiej decyzji, która pozostaje w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W przepisie tym nie wskazano natomiast kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających, czy pozwalających na podejmowanie decyzji w tych sprawach. Tak sformułowany przepis pozwala więc uznać, że przeniesienie policjanta na inne stanowisko pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować powinien się kryteriami potrzeb służby, jej interesem oraz koniecznością zapewnienia sprawnego i optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Ustawa o Policji nie definiuje samego pojęcia przeniesienia, a zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie na inne równorzędne stanowisko jest faktycznie przeniesieniem służbowym, na co policjant nie musi wyrażać zgody. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że przełożony właściwy w sprawach osobowych jest uprawniony do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym mianowania funkcjonariusza w innej komórce organizacyjnej jednostki bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa. Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że rozkaz personalny organu I instancji uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne. Nie ma też charakteru dowolności, ponieważ jest konsekwencją potrzeb służby - Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego - i miał na celu właściwe rozdysponowanie i dostosowanie sił i środków do faktycznych potrzeb funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji. Stanowisko to charakteryzuje się takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. Zostały zatem łącznie spełnione wszystkie przesłanki równorzędności stanowiska. Organ odwoławczy uznał więc, że w przedmiotowej sprawie Komendant Powiatowy Policji, wydając zaskarżoną decyzję, uwzględnił zarówno interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, którego potwierdzeniem jest między innymi staż służby odwołującego się. Mł. asp. P. H. posiada bowiem takie kwalifikacje zawodowe i doświadczenie, które przyczynią się niewątpliwie do właściwej realizacji zadań nałożonych na Wydział Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji oraz dalszego rozwoju zawodowego policjanta. W skardze na powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji P. H. wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go rozkazem personalnym organu I instancji. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2015r., poz. 355 ze zm.) w szczególności art. 32 ust. 1 i 2 i art. 36 ust. 1 i 2, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w szczególności: – art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, na czym w ocenie organu administracyjnego polega stwierdzenie, iż w realiach przedmiotowej sprawy stanowisko asystenta kontrolera Zespołu Kontroli Ruchu Drogowego jest równorzędne ze stanowiskiem dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP; – art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy; – art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w całym postępowaniu i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; – art. 13 k.p.c., poprzez nie uwzględnienie prawa strony do zawarcia ugody administracyjnej; 3. niewyjaśnienia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że art. 32 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter normy kompetencyjnej, ponieważ określa jedynie organ uprawniony do podjęcia takiej decyzji. Nie wskazuje natomiast merytorycznych przesłanek i okoliczności warunkujących podjęcie takiej decyzji. Zdaniem skarżącego, przepisy tej ustawy nie pozostawiają jednak wątpliwości, iż zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w których wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki, uzasadniające poniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe oraz art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, w którym uregulowane zostało przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Skarżący stwierdził, że decyzja dotycząca przeniesienia policjanta nie może być podyktowana dowolnością, a skoro jest to decyzja uznaniowa, to ramy tego uznania wyznacza art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji wyrażający się w zagwarantowaniu sprawności działania w realizacji zadań określonych w art. 1 ustawy o Policji, w tym ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego) oraz słuszny interes policjanta. Stąd też organ zobowiązany jest do należytego oraz wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) i uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącego, na organie wydającym decyzję w tym zakresie spoczywa również obowiązek wykazania równorzędności nowego stanowiska służbowego, a także zasadności i celowości przeniesienia na to nowe stanowisko, czemu winien dać wyraz w jej uzasadnieniu. W ocenie skarżącego sporządzone uzasadnienie nie zostało sporządzone z zachowaniem wymogów prawa tym bardziej, iż organ pominął argumenty podnoszone dotychczas przez stronę skarżącą. Także działania organów w niniejszej sprawie nie spełniają wymogów określonych przepisami prawa. Skarżący podniósł, że stanowisko służbowe, na które został przeniesiony z dotychczas zajmowanego, nie jest równorzędne, a przy ocenie równorzędności stanowisk organ oprócz uposażenia, kwalifikacji, wykształcenia stażu pracy, jak i nazwy stanowiska powinien poddać ocenie także warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. Warunki służby (pracy) są więc jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego. Jeśli zatem zmiana tych warunków jest istotna, to w takiej sytuacji nie można mówić o jednakowych, równorzędnych stanowiskach pracy. Skarżący podniósł również, że karta opisu stanowiska pracy to dokument określający miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku, kryteria oceny realizacji zadań. Zdaniem skarżącego organy niezasadnie uznały, iż stanowisko kontrolera Zespołu Kontroli Ruchu Drogowego i stanowisko dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych tegoż samego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego są równorzędne, charakteryzują się taki sam rodzajem wypełnianych zadań ustrojowych Policji (służą one realizacji zadań Policji związanych z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym) oraz taką samą wartością uzyskiwanych składników uposażenia o charakterze stałym. Skarżący nie zgodził się z tak rozumianym pojęciem stanowisk równorzędnych, gdyż warunki pracy policjanta zatrudnionego na etacie kontrolera Zespołu Kontroli Ruchu Drogowego czy dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych tego samego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego się znacznie różnią, mają inną specyfikę oraz diametralnie inny zakres obowiązków. Dlatego też nie zrozumiała jest dla skarżącego podana w uzasadnieniu okoliczność, że na jego miejsce został skierowany funkcjonariusz bez wymaganego właściwymi przepisami specjalistycznego przeszkolenia. Poza tym skarżący na stanowisku dzielnicowego będzie musiał na nowo zdobywać kwalifikacje, których aktualnie nie posiada. Z uzasadnień wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji nie wynika, aby organy obu instancji poddały ocenie warunki służby na obu tych stanowiskach, gdyż brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Ponadto nie można również stwierdzić, jaki zakres obowiązków obciążał skarżącego na poprzednio zajmowanym stanowisku, a jaki będzie go obciążał jako dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego. Z zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego nie wynika także, w jakim systemie rozkładu czasu pracy pracował i miałby pracować skarżący odpowiednio na dotychczasowym i nowym stanowisku. Te okoliczności, zdaniem skarżącego, prowadzą do wniosku, że zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] 2015r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Poza tym organy obu instancji nie wyjaśniły w dostateczny sposób przyczyn zajętego stanowiska, a uchybienia te należy uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu I instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia odnoszącego się do oceny równorzędności stanowiska, stąd też zasadne jest stwierdzenie, iż w tym zakresie została przekroczona granica przyznanego organowi luzu decyzyjnego w formie uznania administracyjnego. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii dotychczas podnoszonych przez skarżącego, a znajdujących się w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2016r. skarżący podał, że był przeszkolony na wcześniejsze stanowisko, na jego stanowisko przeniesiono mniej przeszkolonego pracownika, on zaś musiał nauczyć się nowych rzeczy. Skarżący wyjaśnił, że połączono wydział ruchu drogowego i wydział prewencji, nie zmieniła się ilość stanowisk poza kierowniczymi, a jego przeniesiono ze stanowiska w ruchu drogowym na stanowisko w prewencji, co uważa za dyskryminowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozkazów personalnych stanowi art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2015r. poz. 355 z późn. zm.), zgodnie z którym do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Powołany przepis jest przepisem kompetencyjnym, określającym organ właściwy m.in. do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjanta ze stanowiska służbowego. Nie zawiera on przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie oraz nie precyzuje kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych. W art. 36 ust. 1 i 2 w/w ustawy zawiera regulację dotyczącą m.in. przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę oraz organ właściwy do wydania rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Z kolei w art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające poniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Zestawienie tych dwóch przepisów ze sobą prowadzi zatem do wniosku, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności tego rodzaju decyzji winna zatem zmierzać do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa jej wydanie było dopuszczalne, czy organ spełnił przesłanki ustawowe, w tym zwłaszcza dotyczące równorzędności stanowisk, czy nie przekroczył przy tym granic pozostawionej mu dyskrecjonalności oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega również zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, zwanej dalej k.p.a.) powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanej mu kompetencji, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Poza granicami kontroli sądowej pozostaje wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości. W niniejszej sprawie istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy stanowisko służbowe, na które mianowano skarżącego, było stanowiskiem równorzędnym z poprzednio zajmowanym. Tymczasem organy administracyjne obu instancji nie dokonały oceny równorzędności zajmowanych przez skarżącego stanowisk. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a organ II instancji ograniczył się tylko do stwierdzenia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki równorzędności stanowisk, gdyż charakteryzują się one takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonana przez organ odwoławczy ocena równorzędności stanowisk, oparta wyłącznie na wymienionych przez organ elementach uposażenia i stopniu etatowym, nie może być uznana za wystarczającą. Równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza oczywiście tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Równorzędność nie oznacza zatem takich samych obowiązków, czy też czasu służby. Za równorzędne mogą być jednak uznane takie stanowiska, które mają takie same elementy składowe. W orzecznictwie podkreśla się, że dokonując analizy równorzędności stanowisk, uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ocenę równoważności, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2016r., I OSK 3069/14). Warunki służby określa dokument karta opisu stanowiska pracy (por. § 2 pkt 14 lit. a-e wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50 ze zm.). Wskazuje ona miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań. Wymienione elementy, w tym warunki służby, muszą być każdorazowo rozważane w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (por. m.in. cyt. powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2016r., I OSK 3069/14), pozwalając na dokonanie oceny równorzędności stanowisk. Zasadnicze znaczenie dla oceny równorzędności stanowisk ma bowiem charakter i rodzaj wykonywanej pracy. W aktach sprawy znajduje się jedynie karta opisu stanowiska służbowego skarżącego – Kontrolera Ruchu Drogowego. Brak w nich natomiast karty opisu stanowiska służbowego, na które został on mianowany, tj. dzielnicowego. Oznacza to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, jaki zakres obowiązków będzie obciążał skarżącego na "nowym" stanowisku służbowym i dokonanie porównania ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Organy rozpoznając tę sprawę nie przeprowadziły w tym zakresie żadnych ustaleń. Organ I instancji w ogóle tę kwestię pominął, organ zaś odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazanych powyżej elementów. W związku z powyższym należy uznać, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego stwierdzenie, że zostały spełnione przesłanki równorzędności stanowisk ma charakter dowolny. W konsekwencji ocenić należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie dokonano oceny równorzędności stanowiska służbowego, na które skarżący został mianowany. Zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, a także z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy obu instancji nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jak to już zostało wyżej wskazane, brak ten uniemożliwiał dokonania oceny równorzędności zajmowanych przez skarżącego stanowisk. W toku postępowania administracyjnego doszło również do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze prawniczej jednoznacznie wskazuje się, iż zasada określona w art. 15 k.p.a. musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ I instancji, ale również organ II instancji w razie zaskarżenia orzeczenia organu I instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organowi odwoławczemu ustawodawca przyznał możliwość uchylenia orzeczenia organu I instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego) i to zarówno w części, jak i w całości. Organ odwoławczy w granicach własnej kompetencji do orzekania w ramach dwuinstancyjności postępowania administracyjnego może usunąć wadliwości orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Z zasady ponownego rozpatrywania sprawy przez organ II instancji wynika, że ma on prawo korygować błędy popełnione przez organ I instancji, oczywiście o ile nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji uchybił swoim obowiązkom, gdyż ograniczył się jedynie do zatwierdzenia stanowiska organu I instancji. Organ II instancji stwierdził jedynie, że rozkaz personalny organu I instancji uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne, nie na charakteru dowolności i mieści się w granicach nadanego organowi upoważnienia ustawowego. Organ odwoławczy nie zauważył natomiast naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania oraz w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a, orzekł jak w pkt I wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji powinny uwzględnić wyrażony powyżej pogląd Sądu i po uzupełnieniu postępowania dowodowego przystąpić ponownie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.