III SA/Kr 792/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie : WSA Bożenna Blitek AWSA Janusz Kasprzycki spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2008 r. Nr : [...] przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej daty początkowej przyznanego świadczenia Decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 16 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), art. 104, art. 107, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a. ), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 130, poz. 903), Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dla R. G. w okresie od 1 kwietnia 2008 r. w kwocie 153,00 zł miesięcznie. Decyzji tej nadał klauzulę natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Po analizie przedłożonych do akt sprawy dokumentów, w oparciu o powołany przepis, Prezydent ustalił, że R. G. spełnia warunki do przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego. Z urzędu stwierdzić należy, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 15 września 2003 r. z którego wynika, że zostało ono wydane na stałe, R. G. zaliczono do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, stopień ten ma charakter trwały. Stopień niepełnosprawności datuje się od 20 maja 2003 r., niepełnosprawność zaś od urodzenia. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2008 r., złożył R. G. Podniósł w nim, że wnosi o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2005 r., czyli od daty kiedy Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaprzestał mu jego wypłaty. Powołał się przy tym na decyzję ZUS z 6 października 2003 r. i wskazał, że na przełomie sierpnia i września 2005 r. ZUS zaprzestał mu wypłaty zasiłku nie powiadamiając go ani o decyzji ani o zmienionym trybie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 3 i ust. 4, art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pakt 1 k.p.a. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż R. G. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a niepełnosprawność tą datuje się od urodzenia. W ocenie Kolegium spełnia więc on warunki do przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Regulacja art. 24 ust. 4 ustawy stanowi, że w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Skoro R. G. złożył wniosek 14 kwietnia 2008 r., orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało na stałe, to zasiłek ten, zdaniem Kolegium, przysługuje wnioskodawcy od 1 kwietnia 2008 r. W świetle powyższych wyjaśnień Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło więc jak na wstępie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. G. Podniósł w jej treści, że "22.04.2004 r." w ZUS złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i decyzją z 6 października 2003 r. został mu on przyznany od 1 maja 2003 r. na stałe. Na przełomie sierpnia i września 2005 r. pomniejszona została mu renta. Dopiero w kwietniu 2008 r. jego brat zauważył, że w rozliczeniach ZUS nie ma kwoty przyznanego mu zasiłku. Poczuł się oszukany, nie otrzymał też żadnego powiadomienia o jego wstrzymaniu. Obecnie pobiera rentę w wysokości 545 zł z której to musi pokryć koszty swojego utrzymania, mieszkania i opieki. Wskazał, że nie korzysta z pomocy społecznej. Wniósł zatem o przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego od 1 września 2005 r., czyli od czasu zaprzestania jego wypłaty przez ZUS. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną decyzji organów obu instancji w zakresie określenia daty początkowej przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego stanowił art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), określający, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podnieść należy, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki (derogacja niekonstytucyjnego przepisu) od daty ogłoszenia wyroku w organie promulgacyjnym. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 30 października 2007 r., nr 200, poz.1446. W dacie, więc wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 12 czerwca 2008 r. oraz w dacie wydania decyzji przez organ I instancji tj. [...] 2008 r. przepis art. 24 ust. 2 ustawy, już nie obowiązywał w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na spór prawny dotyczący terminu, od którego należy przyznać zasiłek pielęgnacyjny. Wskazał, że istotą jest to: 1/ czy miarodajna jest data osiągnięcia stopnia niepełnosprawności, wskazana w decyzji, której uzyskanie, jako urzędowe stwierdzenie istnienia podstawowej, materialnoprawnej przesłanki uprawniającej do zasiłku, jest koniecznym warunkiem wystąpienia o przyznanie zasiłku, (co jest postępowaniem odrębnym wobec postępowania, w którym stwierdza się istnienie i stopień niepełnosprawności, 2/ czy też data wynikająca z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał stwierdził, że przepis ten samodzielnie reguluje termin przyznania zasiłku, określając jego początek na miesiąc, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przez "prawidłowo wypełnione dokumenty" rozumie się także dostarczenie jako załączników dokumentów, do których wydania są zobowiązane organy administracji publicznej. Trybunał Konstytucyjny dokonując analizy obowiązujących w tym zakresie rozwiązań normatywnych stwierdził istnienie rozbieżności między bezwarunkowym unormowaniem ustawy o świadczeniach rodzinnych i względnym unormowaniem rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., nr 105, poz.881 ze zm.). Ustawową zasadą jest, że świadczenie przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tymczasem w rozporządzeniu znajduje się unormowanie przewidujące, że w wypadku, gdy przyczyną braku orzeczenia o niepełnosprawności jest nie wydanie go przez właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w ustawowo określonym terminie i wnioskodawca może to udokumentować, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od miesiąca, w którym taki wniosek został złożony (§ 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r.). To unormowanie łagodzi rygoryzm art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przynajmniej w tym zakresie, w jakim chodzi o opieszałość działania organów. Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku podniósł, że przepis zawarty w rozporządzeniu (§ 12 ust. 3 i 4) stworzył wyjątek od zasady przewidzianej w art. 24.ust. 2 ustawy ). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że u podstaw ładu prawnego leży wysłowiona w art. 2 Konstytucji RP zasada państwa prawnego, a także przekonanie, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wszystkich obywateli, a przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw jej obywateli. Art. 69 Konstytucji RP nakłada natomiast na władzę publiczną obowiązek pomocy osobom niepełnosprawnym w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy i komunikacji społecznej. Orzeczenie o niepełnosprawności, wydane w trybie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej określa datę (okres) jej powstania. Oznacza to, że od tej pory osoba legitymująca się takim orzeczeniem ponosi zwiększone wydatki związane z jej niepełnosprawnością. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał datę ustalającą wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia, stwierdzoną orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, jako początek ochrony praw osoby niepełnosprawnej. Stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Uznał zatem Trybunał, że rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzające bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, narusza wskazane powyżej: art. 69 i art. 2 Konstytucji RP. Sąd orzekając w niniejszej sprawie miał na uwadze, że po częściowej utracie mocy obowiązującej art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie dokonał stosownej zmiany przepisów w zakresie określenia terminu początkowego przyznania świadczenia. Nie można przy tym także pominąć, że art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie która ukończyła 75 lat. Ust. 3 art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Prawo do zasiłku zatem osoby w wieku powyżej 16 roku życia o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia uzależnione zostało od tej samej przesłanki - legitymowania się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Biorąc więc pod uwagę wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego i zawarte w jego uzasadnieniu wskazania, uznać należy, że stwierdzenie niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP, dotyczy także osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność ta powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W ocenie zatem Sądu kontrolowane w niniejszej sprawie akty administracyjne, przyznające skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny od daty złożenia przez niego wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (od kwietnia 2008 r.), zapadły z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny jego niezgodność z Konstytucją RP, nie może być uznany za prawidłową podstawę wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych, bowiem zgodnie z art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w tym zakresie utracił moc prawną z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r.(sygn. akt P 28/07) w Dzienniku Ustaw z dnia 30 października 2007 r., Nr 200, poz. 1446. Wydane w niniejszej sprawie kontrolowane akty administracyjne nie znajdują zatem oparcia w obowiązującym w dacie wydania decyzji stanie prawnym, co oznacza, że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Wypełnia to dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. obligując Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji. Przy ponownym zatem rozpatrzeniu tej sprawy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organ będąc związany powyższą oceną prawną i wskazaniami, powinien uwzględnić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07). Przyznając prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, nie negując stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, organ powinien mieć jednak na uwadze również, to że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), w tym art. 24 w zakresie w jakim Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził jego niekonstytucyjności, weszła w życie, w myśl art. 72 tej ustawy, dopiero z dniem 1 maja 2004 r. (z wyjątkiem artykułów: 36, 40 i 6 ust. 2 ustawy). Tak więc, w tym przypadku, za miarodajną nie będzie mogła być uznana data powstania stopnia niepełnosprawności (20 maja 2003 r.), wykazana w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 września 2003 r. nr [...] i wskazywana jako doniosła we wspomnianym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Od dnia bowiem wejścia w życie wyżej przytoczonej ustawy o świadczeniach rodzinnych normy prawne zawarte w jej przepisach stały się dopiero obowiązującymi dla ich adresatów – organu i osób, którym świadczenia rodzinne z mocy tej ustawy przysługują. Ponadto niezwykle ważne jest także to w tej sprawie, że R. G. do 1 września 2005 r. pobierał dodatek pielęgnacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.