III SA/Kr 792/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 marca 2024 r., znak: SKO.ŚR/4111/173/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z 10 stycznia 2024 r., Prezydent Miasta Krakowa odmówił skarżącej (M. K.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Podstawą odmowy przyznania świadczenia był art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 323) - dalej: "u.ś.r.", ustalono bowiem, że zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, natomiast niepełnosprawność istniej od - "nie da się ustalić", a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 marca 2022 r. Ustalono nadto, że matka skarżącej (90 lat) ma oprócz skarżącej dwie córki – B. M. - 66 lat, chorująca przewlekle - stan po zabiegu operacyjnym nowotwór tarczycy i węzłów chłonnych, która nie jest w stanie opiekować się matką, gdyż sama potrzebuje opieki i wsparcia oraz A. C. - lat 68, która zamieszkuje w O. i ze względu na dużą odległość, odwiedza mamę dwa razy w tygodniu, a sama również pozostaje w leczeniu ortopedycznym w związku z czym nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Nie zostały jednakże przedłożone orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności sióstr. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust.1b u.ś.r. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 29 marca 2024 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Ustalono, że wnioskiem z dnia 25 października 2023 r. skarżącą zwróciła się do organu I instancji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Matka skarżącej jest wdową, ma troje dzieci, tj. poza skarżącą ma dwie córki, które zgodnie z oświadczeniem skarżącej nie są w stanie podjąć nad nią opieki - jedna z powodów zdrowotnych, a druga osobistych. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie, obowiązek alimentacyjny ciąży w jednakowym stopniu na wszystkich dzieciach wymagającej opieki. Przy czym opieka taka może zostać zapewniona w różny sposób, w tym także przez opłacenie usług opiekuńczych przez wszystkie dzieci, bez konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej przez którekolwiek z nich. Siostry skarżącej mogą wspomóc ją wykorzystując wszelkie możliwości zapewnienia opieki osobie bliskiej tej opieki wymagającej. Ponadto zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. Jak bowiem wynika ze świadectwa pracy z 31 grudnia 2022 r. skarżąca pracowała w Ośrodku Usług [...] S. Sp. z o.o. w okresie od 23 września 1994 r. do 31 grudnia 2022 r., a rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło za wypowiedzeniem złożonym przez pracodawcę (art. 30 § 1 pkt 2 k.p.). Dodatkowo decyzją z 30 czerwca 2023 r skarżącej przyznano świadczenie rehabilitacyjne do 28 września 2023 r. Stąd, w ocenie Kolegium to nie stan zdrowia matki, a stan zdrowia samej skarżącej był powodem rezygnacji przez nią z zatrudnienia. Nie można też było przyjąć, że rezygnacja z zatrudnienia spowodowana była koniecznością sprawowania opieki nad matką, ponieważ to pracodawca rozwiązał umowę o pracę. Kolegium przyznało, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Jak ustalił pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 21 listopada 2023 r. skarżąca zabezpiecza wszystkie niezbędne potrzeby matki w zakresie codziennego funkcjonowania, przez pomoc w formie usług opiekuńczych, gospodarczych oraz przez kontakt z lekarzem - w miarę potrzeb matki. Stan zdrowia matki, wiek oraz wynikające z powyższego faktu ograniczenia uniemożliwiają jej samodzielne funkcjonowanie. Skarżąca sprawuje bezpośrednią i osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką. Natomiast skarżąca w oświadczeniu z 25 października 2023 r. wskazała, że w domu wykonuje sama wszystkie czynności z zakresu prowadzenia domu, przygotowywania, odgrzewania i podawania posiłków. Mama wymaga również pełnej opieki z zakresu higieny osobistej i pomocy medycznej. W ocenie Kolegium opisane czynności są wykonywane standardowo w gospodarstwach domowych, w których nie ma osób niepełnosprawnych i nie świadczą o konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Czynności te wynikają z obowiązków jakie z racji więzi rodzinnych obciążają członków rodziny, co wynika również z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Aby móc mówić o opiece w rozumieniu zgodnym z ustawą, musi być ona stała lub długoterminowa, a wykonywane czynności winny mieć charakter ekstraordynatoryjny. Co więcej skarżąca miała przyznane prawo do świadczenia rehabilitacyjnego w okresie do 28 września 2023 r., a zatem nie ma pełnej sprawności w sprawowaniu opieki, ponieważ sama jej wymagała przez dłuższy okres czasu. Niezależnie od powyższego, z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 28 lipca 2022 r. wynika, że matka skarżącej została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 15 marca 2022 r., natomiast nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawności. Wobec powyższego nie zachodzi przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Niemniej Kolegium zwróciło uwagę na skutki prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Tym samym, w ocenie Kolegium przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinna być uwzględniona w niniejszej sprawie. Bowiem w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. Niezależnie od powyższego, w świetle aktualnego brzmienia art. 17 u.ś.r. wnioskowane świadczenie nie może być przyznane na z uwagi wiek matki przekroczony 18 rok życia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylnie decyzji Kolegium zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przez: a. błędną ocenę materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, skutkujące wadliwą oceną zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką; b. błędne i bezpodstawne uznanie, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym matką brak jest związku przyczynowo-skutkowego; c. błędne przyjęcie, że podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt istnienia innych osób, które mogłyby w teorii świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej d. art. 6 k.p.a. przez naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa i zastosowania do stanu faktycznego sprzed nowelizacji - zmienioną ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie art. 17, zamiast właściwej na dzień powstania prawa do przedmiotowego świadczenia ustawy sprzed nowelizacji; II. przepisów prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.: a. w tym zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji czego niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; b. przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; c. polegającej na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji tego przepisu, podczas gdy w jego rozumieniu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; d. w zw. z art. 128 k.r.o. polegającej na przyjęciu, że w sytuacji kilku osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji nie można przyznać prawa do świadczenia jednej z nich, podczas gdy wymogu takiego przepisy prawa nie stawiają. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga została uwzględniona ponieważ Kolegium dowolnie oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy na okoliczność braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Podstawą prawną wydanej decyzji był art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (tzn. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2024 r.), stanowiący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W ocenie Sądu, słuszne było przy tym stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Podkreślić należy, że organy obu instancji zaakceptowały właściwie twierdzenia skarżącej, że jako najmłodsza z dzieci, a na dodatek wspólnie mieszkająca z niepełnosprawną matka – jest jedyną osobą, która może się opiekować niepełnosprawną. Z akt wynika, że zamieszkałe poza K., dwie starsze siostry, są osobami w podeszłym wieku i schorowanymi. W ocenie Sądu, ustalenia organów w praktyce pominęły ustalenia pracownika socjalnego, który wskazywał, że stan 90-letniej matki skarżącej (po mikrowylewach) uniemożliwia samodzielne funkcjonowanie, i pozostawienie jej bez nadzoru i opieki może stanowić poważne zagrożenie nie tylko dla zdrowia ale i jej życia (k. 22 administracyjnych). Co więcej, pracownik potwierdził również, że starsze siostry skarżącej z uwagi z swoje problemy zdrowotne, nie są w stanie odciążyć w obowiązkach skarżącej. W ocenie Sądu nie były zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym zaprezentowane przez Kolegium wnioski, że czynności opiekuńcze były wykonywane standardowo w rodzinach, w których nie ma osób niepełnosprawnych, a nadto sama skarżąca pozostawała bez pracy w powodu przyznanego świadczenia rehabilitacyjnego do 28 września 2023 r. Zdaniem Sądu, Kolegium pominęło całkowicie fakt, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony 25 października 2023 r., a więc już po zakończeniu okresu rehabilitacji skarżącej. Mogła ona więc podjąć zatrudnienie, ale jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego, jej opieka nad matką była niezbędna. Zdaniem Sądu, przesłankę niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki, należało oceniać na moment złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Podkreślić również należy, że zakres opisanych schorzeń 90-letniej matki skarżącej był tego rodzaju (stan po mikrowylewach, ryzyko upadków na skutek omdleń czy zawrotów głowy; stan po urazach stawu kolanowego itp.), że uzasadnione były wnioski pracownika socjalnego, że obecność córki jest niezbędna z uwagi na życie i zdrowie jej matki. W konsekwencji w ocenie Sądu organy dokonały błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego z naruszeniem art. 80 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym kontekście sprawy istotny jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 27 września 2023 r., I OSK 397/23 wskazujący, że normy swobodnej oceny dowodów wyznaczone są wymaganiami prawa procesowego, doświadczenia życiowego oraz regułami logicznego myślenia, według których sąd w sposób bezstronny, racjonalny i wszechstronny rozważa materiał dowodowy jako całość, dokonuje wyboru określonych środków dowodowych i ważąc ich moc oraz wiarygodność odnosi je do pozostałego materiału dowodowego. W ponownym postępowaniu organ I instancji dokona ponownej analizy istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a zakresem niezbędnej opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym wyroku. Sąd uznając, że organy naruszyły art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. obowiązujący w dacie orzekania i przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 80 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).