III SA/Kr 793/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 8, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 9 ust. 9, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 41 pkt 1 art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77 poz. 672 ze zm.) § 1 pkt 1 lit. "b", pkt. 2 lit. "e" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), odmówił R. G. przyznania zasiłku celowego na zakup wyposażenia dla dzieci do szkoły oraz na zakup odzieży. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalił, iż R. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i szóstką dzieci oraz teściową. Organ podkreślił, że R. G. wyraźnie zaznaczyła, iż "teściowa A. G. ma być wliczona w skład rodziny". Dochód rodziny R. G. w miesiącu listopadzie 2010r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, obliczono na 4.556,15 zł. Wójt wskazał, że na dochód rodziny składa się: - wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia J. G. - 1.632,17 zł, - dochód z powadzonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,04 ha przeliczeniowego - 629,28 zł, - świadczenia rodzinne, czyli zasiłki rodzinne przyznane na D. G., P. G., P. G., N. G. i Ł. G. (po 91 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2010r. do 31 października 2011r.) oraz na T. G. (68 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2010r. do 31 października 2011 r.), dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznane na P. G., N. G., Ł. G. i T. G. (po 80 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2010r. do 31 października 2011 r.) oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznany na T. G. w kwocie 400 zł na okres od 1 listopada 2010r. do 12 kwietnia 2011 r.; - renta rodzinna pobierana przez A. G. - 1.051,70 zł. Zatem dochód na osobę w rodzinie wyniósł 506,24 zł i przekroczył kryterium dochodowe rodziny, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, czyli rodzina ta nie spełniała przesłanek do otrzymania zasiłku celowego. Organ l instancji wyjaśnił ponadto, że objął zakresem swoich rozważań kwestię, czy w okolicznościach sprawy występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający R. G. do otrzymania świadczenia i stwierdził, że w rodzinie tej nie wystąpiły żadne nadzwyczajnych sytuacji, które stanowiłyby podstawę do przyznania zasiłku celowego specjalnego. Od powyższej decyzji odwołała się R. G. zarzucając, że organ l instancji zawyżył dochody jej rodziny. Odwołująca się podkreśliła, że rodzina utrzymuje się z wypłaty męża odwołującej się oraz zasiłku rodzinnego z wychowawczym, zaś innych dochodów nie ma. Wskazała też, że OPS od ponad roku nie udzielił żadnej pomocy, z której mogłaby skorzystać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 maja 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 39 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Kolegium wyjaśniło, że na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w przepisach wymienionych. Wskazane zaś w ustawie wyjątki nie przewidują wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów z tego tylko tytułu, że jeden z członków rodziny (w rozpatrywanej sprawie teściowa R. G.), prowadzący wspólne gospodarstwo domowe z wnioskodawcą nie partycypuje w kosztach utrzymania rodziny. Wzajemne relacje finansowe w rodzinie nie mogą mieć zatem wpływu na obliczenie dochodu w sposób inny, niż przewidują to obowiązujące przepisy prawa. Kolegium przytoczyło ustalenia dokonane przez organ l instancji, z których wynikało, że dziewięcioosobowa rodzina R. G. osiąga miesięczny dochód w kwocie 4,556,15 zł, a więc na osobę przypada dochód w wysokości 506,24 zł. Kolegium podkreśliło, że odwołująca się złożyła oświadczenie, że jej teściowa ma być wliczona w skład osobowy rodziny, a zatem należało uwzględnić również jej dochód. Dlatego w ocenie Kolegium organ l instancji zasadnie uznał, że rodzina R. G. nie spełniała przesłanek koniecznych do uzyskania zasiłku celowego z art. 39 ustawy, a poriadto Wójt rozważył, czy rodzina spełnia przesłanki do uzyskania zasiłku celowego specjalnego. Zdaniem Kolegium organ l instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, a jego rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z ogólnymi zasadami przyznawania świadczeń z pomocy społecznej i bez przekroczenia granic uznania administracyjnego. Skargę na decyzję SKO wniosła R. G., zarzucając, że organy błędnie uwzględniły dochody uzyskiwane przez teściową skarżącej, podczas gdy teściowa nie uczestniczy w pokrywaniu kosztów utrzymania rodziny skarżącej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Podstawą prawną rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ogólne zasady pomocy społecznej zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku celowego. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Szczególne przypadki, w których możliwe jest przyznanie zasiłku celowego, zostały uregulowane w art. 40 i 41 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego zawiera w sobie element uznania administracyjnego, co jednak nie zmienia faktu, że warunkiem prawidłowości takiej decyzji jest właściwe i dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności z zachowanie przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a następnie przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu. Stosownie do art. 7 kpa jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, także w sytuacji, gdy wydawane rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 kpa tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W ocenie Sądu przytoczone wyżej zasady nie zostały w pełni zrealizowane w kontrolowanym postępowaniu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej kryterium dochodowym rodziny. Stosownie zaś do art. 8 ust. 3 ustawy za dochód rodziny uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Niewątpliwie zatem dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku celowego kluczowe znaczenie ma ustalenie, ile osób wchodzi w skład danej rodziny i jaka jest suma osiąganych przez te osoby dochodów. Należy też pamiętać, że zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej rodzinę stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Nie jest więc wystarczającym lecz ustawa wymaga, by osoby te także "wspólnie gospodarowały". Ma to istotne znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji, ponieważ w toku kontrolowanego postępowania pojawiła się kwestia zaliczenia dochodu uzyskiwanego przez teściową skarżącej do dochodu rodziny. Organy obu instancji całkowicie oparły się na oświadczeniu R. G., iż "teściowa A. G. ma być wliczona w skład rodziny". Takie oświadczenie skarżącej rzeczywiście znajduje się w aktach administracyjnych, jednakże zdaniem Sądu całokształt okoliczności sprawy przemawia za tym, że nie zostało prawidłowo ustalone, czy teściowa skarżącej, oprócz wspólnego zamieszkiwania z rodziną skarżącej, prowadzi z tą rodziną wspólne gospodarstwo domowe, czyli czy dokłada się do kosztów utrzymania, wkłada swoją pracę w prowadzenie domu i sama korzysta z pomocy pozostałych domowników w codziennych sprawach. Okoliczność taka musi budzić poważne wątpliwości, zważywszy na dalszą treść owego oświadczenia, z którego wynika, że rodzina "nie korzysta z renty" teściowej, oraz z uwagi na treści pisma skarżącej z dnia 20 grudnia 2012r. skierowanego do MOPS, w którym skarżąca wskazała, że "teściowa nie daje nam renty tylko my ją utrzymujemy za swoje". Dopiero więc zbadanie wszystkich istotnych okoliczności pozwala na stwierdzenie, czy dana osoba "wspólnie gospodaruje" w rozumieniu ustawy, a więc czyjej dochody powinny być doliczane do dochodu rodziny i czy osoba ta powinna być uwzględniania przy obliczaniu dochodu na osobę w rodzinie. W kontrolowanym postępowaniu pojawiły się sprzeczne twierdzenia skarżącej, która najpierw domagała się wliczenia teściowej w skład rodziny, a później podnosiła, że rodzina nie korzysta z renty teściowej (pismo z dnia 20 grudnia 2010r, odwołanie, skarga). W takiej sytuacji organy pomocy społecznej zobowiązane były do ustalenia za pomocą wszystkich dostępnych środków dowodowych (np. przesłuchanie teściowej skarżącej), czy teściowa prowadzi wspólne gospodarstwo ze skarżącą. Organy nie wyjaśniły pojawiających się wątpliwości i dlatego można postawić im zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego. To zaś stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziło do rozstrzygania o przyznaniu zasiłku celowego bez jednoznacznego ustalenia składu osobowego rodziny skarżącej, a co za tym idzie dochodu tej rodziny i dochodu na osobę w tej rodzinie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będę więc zobowiązane do wyjaśnienia, czy teściowa skarżącej może być uznana za osobę wspólnie gospodarującą ze skarżącą i dopiero na tej postawie organy obliczą dochód rodziny i dochód na osobę w rodzinie skarżącej. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ppsa.