III SA/Kr 794/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Ewa Michna Sędziowie: S WSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2021 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza na rzecz skarżącej U. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o odmowie przyznania U. K. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem D. P. urodzonym [...] 1980 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 1 października 2020 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną - synem D. P. We wniosku skarżąca wskazała, że posiada ustalone prawo do emerytury. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe, ponieważ niezdolność do samodzielnej egzystencji D. P. powstała po ukończeniu 18 roku życia, a nadto skarżąca posiada ustalone prawo do emerytury. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą świadczenia emerytalnego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W piśmie z dnia 22 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało skarżącą, że na dzień wysłania informacji nie jest spełniona i wykazana następująca przesłanka zależna od strony: wstrzymanie (zawieszenie) stosowną decyzją wydaną przez ZUS wypłaty świadczenia emerytalnego. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 lit a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W ocenie organu II instancji mimo wezwania skarżącej do przedłożenia stosownych dokumentów, nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia zależna od strony, a polegająca na wstrzymaniu (zawieszeniu) przez ZUS wypłaty pobieranego przez skarżącą świadczenia emerytalnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że pobieranie przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m. in. prawo do emerytury. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca posiada prawo do emerytury i pobiera świadczenie emerytalne w wysokości niższej niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Syn skarżącej D. P. posiada orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji do dnia 31 sierpnia 2022 r. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20), dostrzega się potrzebę uzupełnienia rezultatów wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej oraz systemowej. Słusznie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie zatem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalne w niższej wysokości, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która umożliwia osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Wyboru może dokonać przez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 291), w świetle którego prawo do emerytury może ulec zawieszeniu na wniosek osoby uprawnionej. Równocześnie, obowiązkiem organu I i II instancji było poinformowanie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia emerytalnego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty. Zgodnie bowiem z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 22 lutego 2021 r. poinformowało skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a nadto wskazało, że na dzień wysłania informacji nie jest spełniona przesłanka zależna od strony w postaci wstrzymania (zawieszenia) stosowną decyzją ZUS wypłaty świadczenia emerytalnego. W ocenie Sądu niemożliwe jest uznanie wezwania z dnia 22 lutego 2021 r. za czyniące zadość obowiązkom informowania stron wynikającym z art. 9 oraz art. 79a § 1 k.p.a. Trzeba bowiem mieć na względzie, że organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na istnienie negatywnych przesłanek jego przyznania – w postaci powstania niepełnosprawności syna skarżącej po ukończeniu 18 roku życia oraz w postaci przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia emerytalnego. Podkreślić należy, że organy nie przeprowadziły oceny zgromadzonych dowodów, ani nie wypowiedziały się w uzasadnieniu decyzji, czy w niniejszej sprawie mimo zaistnienia przesłanek negatywnych, równocześnie spełnione są przesłanki pozytywne przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres obowiązku informowania strony, o którym mówi art. 9 k.p.a., obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i prawa procesowego, przez cały tok postepowania od jego wszczęcia do zakończenia decyzją (wyrok NSA 15.12.2020 r., I OSK 1686/20, CBOSA). Zasada informowania stron nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy stan prawny jest niejasny i wymaga odwołania się do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych (tak jak to ma miejsce w odniesieniu do przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych osobom, które posiadają ustalone prawo do emerytury). Obowiązek informowania nie może być ograniczony jedynie do pouczenia strony o ogólnych zasadach przyznawania świadczenia, ale powinien odnosić się do całości praw i obowiązków stron postępowania, a w szczególności do indywidualnego beneficjenta świadczeń (por. wyrok WSA IV SA/Gl 870/17, z 9.04.2019 r., CBOSA). Zgodnie z treścią art. 9 k.p.a. organ powinien w sposób szczegółowy wskazać od jakich okoliczności zależy przyznanie stronie żądanego świadczenia i powinien on być odczytywany w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca składając wniosek wskazała, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne, jednakże organ I instancji przyjął, że świadczenie nie może być przyznane z powodu wieku, w którym powstała niepełnosprawność syna skarżącej. Z treści pouczenia nie wynika jednak, aby dla Kolegium przesłanka ta nie miała znaczenia. Skoro jedynym źródłem utrzymania skarżącej jest uzyskiwane świadczenie emerytalne, a decyzja organu I instancji była dla niej negatywna, konieczne było takie sformułowanie pouczenia, żeby wynikało z niego, że rzeczywiście jedyną przeszkodą przyznania świadczenia jest brak zawieszenia prawa do emerytury. Co więcej, żaden z organów nie wypowiedział się, czy zakres opieki skarżącej nad synem jest tego rodzaju, że uzasadnia przyznanie świadczenia. Gdyby tego rodzaju stwierdzenie znalazło się w rozstrzygnięciu organu I instancji, skarżąca w oparciu o jego treść oraz pouczenie, mogłaby zasadnie stwierdzić, że brak zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego jest jedyną przeszkodą dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie: "(...) nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami." (tak wyrok WSA w Lublinie z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 295/21, CBOSA). Konieczna jest organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozbawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego do życia świadczenia nawet przez krótki czas (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, CBOSA). Ponownie rozpatrując sprawę organ ustali spełnienie przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a po ich ustaleniu, wezwie skarżącą do przedstawienia decyzji o zawieszeniu pobierania świadczenia emerytalnego i wyda decyzję w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z 109 pkt 2 p.p.s.a. ponieważ skarżący wniósł o jej rozpoznanie w tym trybie, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.