III SA/Kr 795/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Halina Jakubiec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2008r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie wraz z utrzymanym nim w mocy postanowieniem organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia K. R., postanowieniem z dnia 8 maja 2008r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2008r. znak [...] orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W podstawie prawnej postanowienia organu odwoławczego powołano przepisy art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) art. 144 i 138 § 1 kpa. Uzasadniając swoje postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wnioskodawca K. R. wykazując następstwo postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po swej matce H. R., współwłaścicielce działki oznaczonej w ewidencji gruntów Nr 796 położonej w W. obręb l, złożył w marcu 2007r wniosek o jej rozgraniczenie z nieruchomością sąsiednią stanowiącą działkę 797. Burmistrz Miasta i Gminy postanowieniem z dnia [...] 2008r. z powołaniem na przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa zawiesił z urzędu postępowanie przyjmując, iż "nieznany jest krąg spadkobierców właścicieli hipotecznych działki 796". Uzasadniając zawieszenie tą przyczyną, organ I instancji w uzasadnieniu swego postanowienia zobowiązał wnioskodawcę do "przedłożenia postanowień sądowych o przyznaniu praw do spadku po właścicielach działki 796, niezwłocznie po ich uzyskaniu". W zażaleniu na to postanowienie K. R. podniósł, że stan sprawy nie powinien uzasadniać zawieszenia postępowania i opisał czynności jakie przed zawieszeniem postępowania wykonał na żądanie Burmistrza. W zażaleniu zarzucono, że krąg spadkobierców po współwłaścicielach działki 796 wskazał wraz z podaniem stopnia pokrewieństwa, oraz złożył odpisy postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku i poinformował o toczących się postępowaniach, ze wskazaniem sygnatur toczących się spraw, poza sygnaturą toczącej się w Sądzie Rejonowym sprawy o stwierdzenie spadku po T. D. zmarłym w obozie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie uznało je za prawidłowe dokonując jedynie korekty w podstawie prawnej, którą zdaniem Kolegium Odwoławczego stanowi przepis art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, a nie przyjęty przez organ I instancji przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Cytując przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, iż przepis ten stanowi podstawę zawieszenia postępowania, gdy którakolwiek ze stron zmarła w toku prowadzonego postępowania i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa (tzn. nie ma zarządcy masy spadkowej lub kuratora wyznaczonego przez sąd na wniosek organu administracji publicznej), a postępowanie nie podlega (z powodu śmierci strony) umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych na tle przepisu art. 97 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że nawet śmierć strony (po wszczęciu postępowania), nie nakłada bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku, a dopiero wówczas gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą wyżej opisane okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, ani postępowanie nie ulega umorzeniu z powodu bezprzedmiotowości. Powołując się na zebrany w sprawie materiał, Kolegium Odwoławcze uznało, że organowi I instancji nie został przedstawiony pełny katalog właścicieli hipotecznych działki 796. Podkreślono, że skarżący sam oświadczył, iż nie zna sygnatury akt sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po T. D. toczącej się przed Sądem Rejonowym, oraz, że wnioskodawca nie przedstawił dowodów, iż nieżyjący J. D. i M. D. - rodzeństwo pozostałych współwłaścicieli wpisanych w Kw.- nie pozostawili spadkobierców ustawowych, a swoje udziały pisemnie przekazali matce wnioskodawcy. W tych okolicznościach, mając na uwadze toczące się postępowania o stwierdzenie nabycia spadków, podstawę zawieszenia postępowania winien stanowić przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wyznaczający podstawę obligatoryjnego zawieszenia postępowania sytuacją gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Takim zagadnieniem wstępnym według Organu jest ustalenie stron postępowania tj. współwłaścicieli działki podlegającej rozgraniczeniu, co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Na marginesie swego rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze wskazało, iż nie jest również wyjaśniony tytuł prawny do będącej przedmiotem rozgraniczenia działki 797, gdyż według ewidencji gruntów właścicielem jest K. K., a z odpisu z księgi wieczystej wynika, iż własność jest wpisana na rzecz innych osób. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na powyższe postanowienie z wnioskiem o jego uchylenie złożył K. R. Skargę oparto na zarzucie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżącego powołującego się na przepis art. 7 kpa, organy przeniosły na skarżącego obowiązek ustalenia pełnego kręgu stron, a obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania ciąży na organie, który sam nie podjął żadnych czynności w celu ich wskazania, poprzestając na wezwaniu wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nawiązując do skargi Kolegium przyznało, iż na organie spoczywa obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania, lecz nie wyklucza to obowiązku współprzyczynienia się do jego ustalenia w drodze wyjaśnienia, czy – jak w sprawie – przedłożenia postanowień o przyznaniu spadku. Na rozprawie w dniu 4 marca 2009r. skarżący podtrzymał żądanie skargi podnosząc, iż prawomocnym postanowieniem z 7.XI.2008r. sygn. [...] Sądu Rejonowego stwierdzono nabycie spadku po T. D., a spadkobierców po A. Ż. wskazał, zaś postępowanie nadal jest w toku. Wyjaśnił też, że nie toczyło się i nie toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po M. D. i J. D. Uczestnik K. K. wniósł o uwzględnienie skargi i wyjaśnił, iż aktualnie jest wpisany w księdze wieczystej jako wyłączny właściciel nieruchomości, z którą ma być rozgraniczona nieruchomość stanowiąca działkę 796. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przedmiotem kognicji Sądu jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę Sąd – zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa p.p.s.a.- rozstrzyga o granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zapadło w postępowaniu rozgraniczeniowym, wszczętym na wniosek skarżącego. Przy wniosku skarżący wykazał prawomocnym postanowieniem swoje następstwo prawne po H. R., wpisanej jako współwłaścicielka nieruchomości, która ma być rozgraniczona z nieruchomością sąsiednią. Poza sporem jest, iż nie żyje także żadna z pozostałych osób wskazanych w księgach wieczystych jako współwłaściciele tej nieruchomości. Na tle okoliczności sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż ustalenie postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku następstwa prawnego po pozostałych współwłaścicielach stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stanowiska tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle powyższej redakcji przesłanki zawieszenia postępowania na podstawi art. 97 § 1 pkt 4 kpa ujęte są w koniunkcji, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uzależnia (warunkuje) rozpatrzenie określonej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy zatem sytuację, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny musi ulec zawieszeniu. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Należy mieć na uwadze, że od dnia wejścia w życie przepisów kodeksu cywilnego, tj. od dnia 1 stycznia 1965r. stosownie do przepisu art. XXXVIII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 94 z póżn. zm.), materialnoprawną podstawę rozgraniczenia stanowi przepis art. 153 kodeksu cywilnego regulujący kryteria rozgraniczenia gruntów, których granice stały się sporne, przy czym art. 152 kpc wskazuje na właścicieli gruntów sąsiadujących jako na podmioty obowiązane do współdziałania przy rozgraniczeniu oraz przy utrzymaniu stałych znaków granicznych. Przepisy obowiązującej od dnia 1 lipca 1989r. ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą – stanowią w art. 29 ust. 1 i 2, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości, w celu ustalenia jaki jest zakres prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości (por. St. Rudnicki, sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998, str. 80). Ma to istotne znaczenie, gdyż w świetle powyższych regulacji, spór co do przebiegu granic konkretnych nieruchomości, może powstać tylko pomiędzy właścicielami (współwłaścicielami, wieczystymi użytkownikami, samoistnymi posiadaczami – chronionymi domniemaniem z art. 341 k.c.) nieruchomości sąsiadujących ze sobą (na odcinku wspólnej granicy). Na właścicieli nieruchomości sąsiednich wskazują wyżej powołane przepisy art. 152 i 153 kc jako na podmioty obowiązane do dbałości o stan znaków granicznych i do współdziałania przy rozgraniczeniu. Obowiązek ochrony przez właścicieli lub władających nieruchomościami znaków granicznych powtarza art. 38 ustawy. Również brzmienie przepisu art. 33 ust. 1 ustawy stanowiącego, że wójt, (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło... wskazuje, że i w administracyjnej fazie postępowania rozgraniczeniowego stronami tego postępowania są właściciele nieruchomości, których granice stały się sporne lub osoby, za którymi przemawia domniemanie, iż takie prawo im służy. Jednakże przyjmując, iż uczestnikami postępowania po stronie właścicieli nieruchomości, która ma być rozgraniczona muszą być wszyscy spadkobiercy nieżyjących współwłaścicieli i to legitymujący się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku naruszyły organy przepis art. 30 § 1 kpa co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Taka regulacja wskazuje, że materialnoprawne przepisy prawa cywilnego dotyczące zdolności prawnej, a więc zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków prawnocywilnych (art. 8 kc) jak i zdolność do czynności prawnych, a więc zdolność do składnia oświadczeń woli (art. 60 kc), z którymi ustawa wiąże skutek prawny, stosuje się bezpośrednio. Zawarty w Księdze drugiej Kodeksu cywilnego, regulującej własności i inne prawa rzeczowe przepis art. 209 pomieszczony w Dziale IV – współwłasność stanowi, że każdy ze współwłaścicieli może dokonywać wszelkich czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Jest to przepis dotyczący tzw. czynności zachowawczych, należących do zarządu rzeczą wspólną, których funkcją jest ochrona wspólnego prawa do przedmiotu własności. Do czynności zachowawczych piśmiennictwo zalicza także żądanie rozgraniczenia nieruchomości (Por. np. Stanisław Rudzicki, Komentarz do Księgi drugiej Kodeksu cywilnego, Wyd II 1999, Wydawnictwo Prawnicze, str. 253 i n.). Istota czynności zachowawczych polega na tym, iż istnieje domniemanie, że w ramach czynności zwykłego zarządu podejmujący je współwłaściciel działa za zgodą wszystkich współwłaścicieli. Jak długo takie domniemanie istnieje, współwłaściciela występującego z żądaniem czynności zachowawczej należy uznać za reprezentującego pozostałych współwłaścicieli. Taka sytuacja istnieje w sprawie względem skarżącego, który w ramach stosunku cywilnoprawnego współwłasności działki 796 z innymi następcami współwłaścicieli, wystąpił o rozgraniczenie współwłasnej nieruchomości. Skoro organy nie kwestionują, iż skarżący wykazał następstwo prawne po współwłaścicielce działki 796, a zatem jest jej współwłaścicielem, to samodzielnie był umocowany do reprezentowania współwłaścicieli pozostałych przez złożenie wniosku o rozgraniczenie i w toku dalszego postępowania bez potrzeby ich udziału. Dopiero ewentualny toczący się spór z pozostałymi współwłaścicielami działki 796 o wystąpienie z żądaniem rozgraniczenia, wymagający rozstrzygnięcia Sądu cywilnego w trybie art. 201 Kod. cywilnego mógłby stanowić na tle konkretnej sprawy zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W postępowaniu Sądowym byłoby bowiem rozstrzygane czy i który ze współwłaścicieli jest umocowany do żądania rozgraniczenia. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącego kosztów poniesionego wpisu oparto na przepisach art. 200 i 209 powołanej ustawy.