III SA/Kr 797/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ugody skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ugody kończącej wszczęte zawiadomieniem Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami [...] postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości Skarbu Państwa z nieruchomością M. Ł., stanowiącą działkę nr [...] obr. A, prowadzone na podstawie Dekretu z dnia 21 września 1950 r. o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości nabywanych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. We wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej ugody skarżąca M. Ł. podała, że postępowanie to zakończono błędnie zawartą ugodą, gdyż pod tą "rzekomą" ugodą brakuje jej podpisu. Z tego powodu brak było podstaw do tego, aby "Geodezja" uznała, że jest podstawa do ustalenia niespornych granic. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu wstępnego postępowania dotyczącego kwestii formalnych stwierdziło, że zgodnie z art. 156 k.p.a. nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ugody, gdyż przedmiotem takiego postępowania może być tylko istniejąca w obrocie prawnym decyzja administracyjna lub postanowienie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja o rozgraniczeniu. Rozgraniczenie tych nieruchomości było prowadzone na podstawie Dekretu z dnia 21 września 1950 r. o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości nabywanych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na wniosek Biura Głównego Geodety Miasta, celem realizacji decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 1978 r. w sprawie uporządkowania stanu prawnego nieruchomości Skarbu Państwa. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami powiadomił zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 1980 r. strony o wszczęciu postępowania. Z wykonanych czynności rozgraniczeniowych dokonanych w obecności przedstawiciela Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami oraz osób zainteresowanych, powiadomionych imiennymi wezwaniami, spisany został protokół rozgraniczeniowy, który w odniesieniu do działki [...], w poz. 419 podpisał S. Ł. W wyniku tych czynności został opracowany wykaz zmian gruntowych wskazujący, że działka nr [...] podzieliła się na działki: [...] i [...]. Zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanego Dekretu, protokół graniczny, podpisany przez osoby biorące udział w czynnościach rozgraniczenia miał moc ugody sądowej w stosunku do granic niespornych. Stosownie zaś do treści art. 9 Dekretu, ustalone przy rozgraniczeniu nieruchomości granice podlegały ujawnieniu w księgach wieczystych. Zatem przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone decyzją administracyjną, tylko protokołem granicznym, mającym moc ugody sądowej, która nie może być wzruszona w postępowaniu administracyjnym. Przepisy k.p.a. nie przewidują stwierdzenia w drodze decyzji nieważności czynności technicznych, do których niewątpliwie należy zaliczyć protokół graniczny. Również przepisy powołanego Dekretu nie przewidują takiej możliwości. W konsekwencji powyższego SKO stwierdziło, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, skoro w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja. Która mogłaby być przedmiotem takiego postępowania. Pismem z dnia 20 marca 2011 r. skarżąca M. Ł. wniosła do SKO o ponowne rozpoznanie sprawy, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że zebrane w sprawie dokumenty potwierdzają, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami obowiązującymi w dacie tych czynności. Prowadzone czynności miały z założenia uproszczony charakter i nie kończyły się wydaniem decyzji administracyjnej lecz sporządzeniem protokołu granicznego, który miał walor ugody sądowej. Zatem zniesienie skutków tej ugody może należeć do drogi sądowej, a nie administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. Ł. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO oraz rozpoznania sprawy i stwierdzenie nieważności ugody zastępującej decyzję albo zwrot sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej ponieważ ugoda zastąpiła decyzje administracyjną i miała taki samo znaczenie jak decyzja, to nie ma żadnych przeszkód aby stwierdzić jej nieważność. Dodatkowo zarzuciła, że SKO błędnie wskazało, że nie udowodniła, że nie została powiadomiona z toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym, gdyż organ powinien udowodnić, że brała udział w tym postępowaniu, skoro wyciąga z tego skutki prawne. Skarżąca jeszcze raz podkreśliła, że ugodę podpisał S. Ł., który nie był właścicielem działki, a ona nie brała udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym, a zatem skoro nie było zainteresowanych stron, to organ nie powinien ustalić, że doszło do ugody, w konsekwencji postępowanie to jest obarczone nieważnością i z urzędu organ powinien to stwierdzić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z przepisami k.p.a. obowiązującymi w dniu wydania decyzji, pierwsza faza kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Przede wszystkim podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że nie jest możliwe wszczepcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż w przedmiotowe postępowanie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej ani postanowieniem. Bezsporne jest bowiem, że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. A, od nieruchomości Skarbu Państwa prowadzone było na podstawie Dekretu z dnia 21 września 1950 r. o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa od nieruchomo ci nabywanych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 44 poz. 398). Z wykonanych czynności został spisany protokół rozgraniczeniowy, który został podpisany przez S. Ł. W wyniku tych czynności został opracowany wykaz zmian gruntowych, zgodnie z którym działka [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Przedmiotowy protokół graniczny, w myśl art. 8 ust. 1 powołanego Dekretu ma moc ugody sądowej, która z kolei była podstawą do ujawnienia nowych zmian geodezyjnych w księgach wieczystych. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że przepisy, kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują stwierdzenia w drodze nieważności czynności technicznych, do których niewątpliwie zaliczyć należy protokół graniczny, a w konsekwencji nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Dokument mający moc ugody sądowej (protokół graniczny) może być zweryfikowany wyłącznie przed sądem cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji skutkować musiało wydaniem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej ugody. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można uznać, że protokół graniczny, który ma moc ugody sądowej, zastąpił decyzję administracyjną i w związku z tym ma takie samo znaczenie jak decyzja administracyjna. Wobec powyższego skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania przez organ odwoławczy nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.