III SA/Kr 797/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody z dnia 3 czerwca 2013r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r. Nr [....] Starosta C. odmówił przyznania S.B. prawa do stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b i art. 55 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Na uzasadnienie decyzji organ I instancji podał, że zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy, "(...) Bezrobotnemu bez kwalifikacji zawodowych, który w okresie 12 miesięcy od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy podjął dalszą naukę w szkole ponadgimnazjalnej dla dorosłych (...), starosta, na wniosek bezrobotnego, może przyznać stypendium w wysokości 100% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez okres 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia nauki (...)". Organ I instancji stwierdził, że pomimo tego, że S.B. spełnia wszelkie kryteria do przyznania stypendium, to z uwagi na ograniczone środki finansowe Funduszu Pracy w 2013 r. przeznaczone na aktywizację osób bezrobotnych, Powiatowy Urząd Pracy w C. nie przewiduje finansowania wymienionego wyżej stypendium. Starosta C. dodał, że forma pomocy jaką jest finansowanie stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki ma charakter fakultatywny, a w związku z tym może, ale nie ma obowiązku, udzielić takiej formy wsparcia. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty C. S.B. podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji, gdyż razem z mężem są zarejestrowani w Powiatowym Urzędzie Pracy oraz korzystają z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej. Odwołująca się podała, że stypendium jest jej potrzebne w celu kontynuowania nauki. Zdaniem S.B. , ukończenie szkoły zwiększy jej możliwości podjęcia pracy. Odwołująca się podniosła także, że nie rozumie dlaczego Powiatowy Urząd Pracy w C. skierował ją na szkolenie, a obecnie utrudnia jej podjęcie nauki. Decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r. Nr [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 55 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia 3 kwietnia 2013 r. Nr [....] . Organ II instancji stwierdził, że prawo do stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki ma charakter fakultatywny, a w związku z tym starosta nie jest zobowiązany do jego przyznania, tym bardziej, że przyznanie tego rodzaju pomocy uzależnione jest od możliwości finansowych organu. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro organ I instancji uzasadnił odmowę przyznania S.B. prawa do stypendium właśnie ograniczonymi środkami finansowymi Funduszu Pracy w 2013 r. przeznaczonymi na aktywizację osób bezrobotnych, to decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa. W skardze na powyższą decyzję Wojewody [....] S.B. opisała swoje osiągnięcia w nauce i podniosła, że potrzebuje środków na dojazd do szkoły oraz na zakup pomocy naukowych. Skarżąca podała także, że w jej przekonaniu ukończenie szkoły poprawi jej sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie sprowadzające się do argumentu "ograniczonych środków finansowych z Funduszu Pracy w 2013 r. przeznaczonych na aktywizację osób bezrobotnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy Zdaniem Sądu, skarga S.B. jest uzasadniona. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że stan faktyczny sprawy jest w zasadzie niesporny i zarówno zdaniem skarżącej, jak i zdaniem organów obu instancji, S.B. spełnia wszelkie warunki do przyznania stypendium, o przyznanie którego się ubiega, a o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.). Sporne w sprawie jest to, czy w sytuacji skarżącej, spełniającej wszelkie warunki do przyznania powyższego stypendium, organy administracyjne mogą odmówić przyznania stypendium stwierdzając, że na taką formę wsparcia nie posiadają środków finansowych – "z uwagi na ograniczone środki finansowe Funduszu Pracy w 2013 r. przeznaczone na aktywizację osób bezrobotnych", a zatem wobec fakultatywności przyznania ("organ może przyznać") nie mają prawnego obowiązku przyznania tego stypendium – jak twierdzą to organy obu instancji, czy też organy zobowiązane są do przyznania tego stypendium zwłaszcza w sytuacji, gdy same skierowały skarżącą do podjęcia tego rodzaju nauki zawodu, na podjęcie i kontynuowanie której skarżąca nie posiada własnych środków – jak twierdzi to skarżąca. Sąd zauważa, że stanowisko organów znajduje oparcie w komentarzu do art. 55 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy autorstwa Ewy Staszewskiej wydanego według stanu prawnego z dnia 1 lutego 2011 r. (opubl. LEX, 2011), w którym stwierdzono, że "Należy zwrócić uwagę na fakultatywny charakter tego instrumentu, starosta nie jest bowiem zobowiązany do przyznania stypendium w razie podjęcia nauki, a zatem popularność tego rodzaju pomocy uzależniona jest od możliwości finansowych". Stanowisko powyższe nie znajduje jednak potwierdzenia w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego i nie podziela go także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Niespornym jest, że z dniem 1 lutego 2009 r. nastąpiła zmiana brzmienia przepisu art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 1 - Dz. U. z 2009 r., Nr 6, poz. 33) i zamiast sformułowania "starosta, na wniosek bezrobotnego, przyznaje stypendium w wysokości 50% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1" wprowadzono: "starosta na wniosek bezrobotnego, może przyznać stypendium w wysokości 100 % kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1". Sąd zauważa, że organ II instancji jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał cały art. 55 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi: "Art. 55. 1. Bezrobotnemu bez kwalifikacji zawodowych, który w okresie 12 miesięcy od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy podjął dalszą naukę w szkole ponadgimnazjalnej dla dorosłych, będącej szkołą publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, albo w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, starosta, na wniosek bezrobotnego, może przyznać stypendium w wysokości 100 % kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez okres 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia nauki. 2. Starosta może podjąć decyzję o kontynuacji wypłacania stypendium do ukończenia nauki zgodnie z programem nauczania. 3. Stypendium przysługuje pod warunkiem nieprzekroczenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Do dochodu nie wlicza się kwoty tego stypendium. 4. Podstawą wypłaty stypendium jest zaświadczenie albo oświadczenie składane przez bezrobotnego stwierdzające podjęcie lub kontynuowanie nauki. 4a. Oświadczenie, o którym mowa w ust. 4, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. 5. Stypendium nie przysługuje w przypadku przerwania nauki. Przepis art. 73 ust. 5 stosuje się odpowiednio. 6. Osobie, której starosta przyznał stypendium, o którym mowa w ust. 1, przysługuje stypendium w wysokości 20 % zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, od dnia podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej. Przepis art. 41 ust. 3c stosuje się odpowiednio." Sąd zwraca uwagę na to, że przytoczony wyżej przepis art. 55 ust. 3 odsyła do ustawy o pomocy społecznej, co prawda w zakresie obliczania wysokości dochodu na osobę w rodzinie uprawniającego do świadczeń z tej pomocy społecznej, nie mniej jednak właśnie ustawa o pomocy społecznej może stanowić oparcie dla właściwej interpretacji przytoczonego wyżej przepisu art. 55 ust. 1 i rozstrzygnięcia powstałego sporu. Pomimo tego bowiem, że np. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.) stanowi: "W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy", co wskazuje na fakultatywność przyznania zasiłku celowego, to oprócz innych pozytywnych przesłanek uzasadniających przyznanie tego zasiłku ustawa ta uzależnia jego przyznanie także od możliwości finansowych pomocy społecznej stanowiąc w art. 3 ust. 4 tej ustawy: "Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej." Takiego przepisu, uzależniającego przyznanie stypendium od "możliwości Funduszu Pracy" Sąd nie dostrzega w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przy czym na finansowanie stypendiów z Funduszu Pracy wskazuje samo ustawowe pojęcie stypendium określone w art. 2 ust. 1 pkt 35 tej ustawy: "Art. 2. 1. Ilekroć w ustawie jest mowa o: 35) stypendium - oznacza to kwotę wypłacaną z Funduszu Pracy bezrobotnemu lub innej uprawnionej osobie w okresie odbywania szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, studiów podyplomowych, stażu oraz w okresie nauki w szkole ponadgimnazjalnej albo w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych;" Sąd zauważa, że także art. 108 ust. 1 wskazuje wprost na finansowanie stypendiów, o których mowa w art. 55 omawianej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przy czym z art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a wynika, że dysponentem Funduszu Pracy jest minister właściwy do spraw pracy, który nie tylko może dokonywać przesunięć w planie Funduszu Pracy (art. 108 ust. 2), ale w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określa w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady gospodarki finansowej Funduszu Pracy (art. 108 ust. 3). Przepisy te bowiem stanowią: "Art. 4. 1. Minister właściwy do spraw pracy realizuje zadania na rzecz rynku pracy przez: (...) 2) koordynację publicznych służb zatrudnienia, w szczególności przez: a) realizowanie zadań wynikających z funkcji dysponenta Funduszu Pracy," "Art. 108. 1. Środki Funduszu Pracy przeznacza się na finansowanie: (...) 17) stypendiów, o których mowa w art. 41, 42a, 53, 53g oraz 55; (...) 2. Dysponent Funduszu Pracy może dokonywać przesunięć przewidzianych w planie Funduszu Pracy kwot na finansowanie poszczególnych zadań oraz na finansowanie nowych, nieprzewidzianych w planie zadań w przypadku ich wprowadzenia ustawą, z tym jednak, że łączna kwota środków na finansowanie zadań na rzecz przeciwdziałania bezrobociu nie powinna zostać zmniejszona w celu jej przeznaczenia na inne cele. 3. Minister właściwy do spraw pracy w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady gospodarki finansowej Funduszu Pracy oraz zasady i tryb powierzania przez organy zatrudnienia bankom i innym instytucjom dokonywania wypłat świadczeń pieniężnych dla bezrobotnych i innych uprawnionych osób, mając na względzie zapewnienie racjonalności gospodarowania środkami Funduszu Pracy." Na podstawie tego ostatniego przepisu – art. 108 ust. 3 omawianej ustawy - zostało wydane Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 października 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Pracy (Dz. U. Nr 221, poz. 1317), które m.in. w § 5 ust. 1 stanowi: "§ 5. 1. Dysponent Funduszu może upoważnić marszałków województw, starostów (prezydentów miast), komendanta Ochotniczych Hufców Pracy oraz wojewodów do dokonywania przeniesień planowanych wydatków pomiędzy poszczególnymi paragrafami klasyfikacji budżetowej, stosownie do uzasadnionych potrzeb,(...)". Zdaniem Sądu, okoliczność, że zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, "starosta, na wniosek bezrobotnego, może przyznać stypendium w wysokości 100% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1", oznacza działanie organu w warunkach uznaniowości, co w żadnym wypadku nie oznacza dowolności, za jaką z kolei należy uznać uzasadnienie decyzji wydanych przez organy obu instancji. Działanie organu w warunkach uznaniowości oznacza bowiem szczególny obowiązek organu uzasadnienia, z jakich to konkretnych okoliczności wynika odmowa przyznania stypendium, zwłaszcza w sytuacji takiej, w jakiej jest skarżąca, która - co należy podkreślić - spełnia wszelkie warunki do przyznania tego stypendium. Taki obowiązek organów powstaje zwłaszcza wówczas, gdy organ nie uzasadnia odmowy przyznania stypendium brakiem jakichkolwiek środków, które mogły nie zostać przyznane na ten cel na podstawie wskazanych przez ten organ konkretnych przepisów, ale motywuje odmowę przyznania "ograniczonymi" środkami przyznanymi na aktywizację osób bezrobotnych, co z kolei powoduje konieczność wyjaśnienia, z jakich względów przewidzianych prawem organy nie realizują tego rodzaju aktywizacji bezrobotnych. Konieczność wyjaśnienia skarżącej takiej decyzji opartej na uznaniowości jest spowodowana tym, że organy nie mogą sugerować tego, że według swego dowolnego wyboru jednym osobom przyznają stypendium, a drugim, będącym w podobnej sytuacji, nie przyznają. Tymczasem organy administracji obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie zastosowały się w żaden sposób do zasad "uznania administracyjnego" błędnie pojmując, że uznanie administracyjne wyrażające się zwrotem "starosta może" sprowadza się do jego pojmowania jako "skoro może, to nie musi", a to właśnie oznacza – zdaniem Sądu – ze organy obu instancji działały w ramach niezgodnej z prawem dowolności naruszając tym samym art. 8 k.p.a. Sąd zwraca uwagę także na to, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji S.B. podniosła, że nie rozumie dlaczego Powiatowy Urząd Pracy w C. skierował ją na szkolenie, a obecnie utrudnia jej podjęcie nauki. W zakresie tym nie wypowiedział się w żaden sposób organ II instancji, co wskazuje na naruszenie art. 7 k.p.a. i powoduje konieczność wyjaśnienia tej kwestii. Gdyby bowiem tak właśnie było, jak wskazuje to skarżąca, to obowiązek przyznania stypendium mógłby wynikać wprost z art. 41 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi: "Art. 41. 1. Bezrobotnemu w okresie odbywania szkolenia, na które został skierowany przez starostę, przysługuje stypendium finansowane ze środków Funduszu Pracy." Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne wyjaśnią powyższą kwestię i wezmą pod uwagę ocenę prawną i wskazania Sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.