III SA/Kr 798/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skarg J. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w postaci gorącego posiłku z dnia 4 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. J. K., zamieszkały pod adresem ul. A w K, złożył w dniu 27 stycznia 2011 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup butli gazowej o ciężarze 11 kg wraz z palnikiem do butli oraz o przyznanie pomocy w formie gorących posiłków określając tę formę zasiłku jako "przywrócenie abonamentu na korzystanie z posiłków w Barze "A". Ośrodek Pomocy Społecznej skierował do wnioskodawcy wezwanie z daty 2 luty 2011 r. do przebywania w miejscu zamieszkania w dniu 15 lutego 2011 r. w godzinach 11:00 -15:30 zaznaczając, że "niezastosowanie się do ww. dyspozycji we wskazanym terminie spowoduje wydanie decyzji odmawiającej pomocy". Wezwanie to J. K. odebrał w dniu 7 lutego 2011 r. W dniu 23 lutego 2011 r. starszy pracownik socjalny sporządził "Notatkę służbową" stwierdzając w niej, że w dniu 1 lutego 2011 r. pracownik socjalny nie zastał wnioskodawcy w miejscu zamieszkania i dlatego w dniu 2 lutego 2011 r. wysłał do wnioskodawcy wezwanie do przebywania w miejscu zamieszkania w dniu 15 lutego 2011 r. Pomimo odebrania wezwania przez J. K. w dniu 7 lutego 2011 r. pracownik socjalny nie zastał jednak wnioskodawcy w miejscu zamieszkania w dniu 15 lutego 2011 r. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] odmówił J. K. przyznania świadczenia w formie gorących posiłków, a decyzją Nr [...], także z dnia [...] 2011 r., odmówił J. K. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup butli gazowej i palnika do butli. Na uzasadnienie obu powyższych decyzji podano, że celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego związanego ze złożonymi w dniu 27 stycznia 2011 r. wnioskami pracownik socjalny udał się w dniu 1 lutego 2011 r. do miejsca zamieszkania wnioskodawcy, jednak go nie zastał i dlatego w dniu 2 lutego 2011 r. wysłał do wnioskodawcy wezwanie do przebywania w miejscu zamieszkania w dniu 15 lutego 2011 r. Jednakże, pomimo odebrania wezwania przez J. K. w dniu 7 lutego 2011 r., pracownik socjalny nie zastał po raz kolejny wnioskodawcy w miejscu zamieszkania w dniu 15 lutego 2011 r., co – zdaniem organu I instancji - uniemożliwiło ustalenie aktualnej "sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej, zawodowej i zdrowotnej", a tym samym – jak podniesiono – objęcie wnioskodawcy "pomocą adekwatna do sytuacji". Organ wskazał na art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zobowiązujący do wydania decyzji administracyjnej "o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia" "po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin". Jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń organ podał art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższych decyzji J. K. podał, że nie jest prawdą, iż nie był obecny w miejscu zamieszkania w wyznaczonym przez organ terminie, jednakże nie doczekał się wizyty pracownika socjalnego w tym terminie, albowiem ten nie przyszedł. W odwołaniu J. K. wskazał na trudną sytuację życiową podnosząc, że ma 73 lata i jest osobą niepełnosprawną na stałe. Z treści odwołania wynika także, iż odwołujący się zarzucił pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, że "nie dorośli do zajmowanego stanowiska" oraz że niesłusznie wystosowali wniosek o skierowanie go na leczenie odwykowe przeciwalkoholowe, gdyż wniosek został oddalony, a on nigdy nie był leczony odwykowo i nigdy nie był karany. Samorządowe Kolegium odwoławcze decyzjami z dnia 4 maja 2011 r. Nr [...] i Nr [...], wydanymi na podstawie art. 2, art. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy powyższe decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. Na uzasadnienie organ odwoławczy opisał wskazane przepisy ustawy o pomocy społecznej i uznał, że "materiał dowodowy potwierdza, iż strona nie podjęła współpracy z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązania swojej trudnej sytuacji życiowej". Jednocześnie organ podał, że "J. K. od stycznia 1999 r. korzysta z pomocy MOPS", co zdaniem tego organu powoduje, że "w pełni zdawał sobie sprawę z konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu". Nadto organ II instancji podniósł, że w okresie od 15 lutego 2011 r. do dnia wydania decyzji przez organ I instancji "J. K. nie zgłosił się do MOPS i nie zażądał wyjaśnień, dlaczego wizyta pracownika socjalnego nie odbyła się w terminie". Organ odwoławczy podniósł, że tym samym "strona wykazała w tym zakresie całkowitą bierność, mimo tego, iż siedziba ośrodka pomocy społecznej znajduje się na tej samej ulicy, na której mieszka". Ponadto organ ten powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 193/08, z którego wynika, że spełnienie przesłanek określonych w art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy do uzyskania świadczenia, albowiem dodatkowo w ustawie określono przesłankę obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Z powyższymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się J. K., który w skargach na te decyzje podniósł, iż jest osobą niepełnosprawną na stałe, jest niezdolny do pracy i jednocześnie nie wymaga leczenia odwykowego, gdyż sąd orzekający w tej sprawie wniosek o leczenie odwykowe oddalił. Zaznaczył, że jest w bardzo trudnej sytuacji życiowej, nie ma gazu i światła i nie posiada środków na zakup gorącego posiłku i butli gazowej. Ponownie podniósł, że pracownik socjalny nie przyszedł na wywiad w dniu 15 lutego 2011 r. Do skarg dołączył kserokopie dokumentów i pism, m.in. kserokopię orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z dnia 26 marca 1999 r., kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 2 kwietnia 2000 r. o pozostawaniu w leczeniu w Poradni Ogólnej i Poradni Neurologicznej Przychodni Rejonowej, o konieczności stosowania przez skarżącego dużej ilości leków i o niezdolności do pracy na czas nieokreślony, kserokopię pisma Prezydenta Miasta z dnia 14 kwietnia 2011 r., z którego wynika, że miał przyznany zasiłek stały w wysokości 444 zł, którego realizacja została wstrzymana od dnia 1 września 2009 r. "z powodu braku współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i marnotrawienia przyznanych świadczeń", że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zawiadomił Prokuraturę Rejonową o popełnieniu przez J. K. przestępstw z art. 189 § 1, art. 224 § 1 oraz art. 226 § 1 kodeksu karnego i Prokuratura wystąpiła do Sądu z aktem oskarżenia przeciwko skarżącemu oraz kserokopię swojego pisma skierowanego w dniu 26 kwietnia 2011 r. do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wskazującego na niekompetencje pracowników tego Ośrodka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Sąd stwierdza z urzędu, że akta administracyjne dotyczące pomocy udzielanej w różnych formach skarżącemu prowadzone są przez Ośrodek Pomocy Społecznej od 1998 roku i od 1999 r. udzielana była skarżącemu przez ten Ośrodek pomoc w formie zasiłków celowych rzeczowych i pieniężnych, bonów żywnościowych i innych. Na karcie 39 akt administracyjnych znajduje się orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z dnia 26 marca 1999 r., z którego wynika, że J. K. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i ten stopień niepełnosprawności datuje się od stycznia 1999 r., a na karcie 61 akt administracyjnych – zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia skarżącego wskazujące na rozpoznanie choroby zasadniczej "zespołu otępiennego u osoby z zaawansowaną miażdżycą i zaburzeniami charakterologicznymi". Z akt administracyjnych wynika, że wielokrotnie na przestrzeni ostatnich czternastu lat były przeprowadzane wywiady środowiskowe u skarżącego i aktualizacje wywiadów, a także, że współpraca pracowników socjalnych ze skarżącym nie była łatwa z racji niestosownego zachowywania się skarżącego i MOPS zawiadamiał o nagannym zachowaniu skarżącego w stosunku do swoich pracowników Prokuraturę celem ścigania i ukarania J. K. Na k. 353 akt administracyjnych znajduje się "Notatka służbowa" sporządzona w dniu 25 marca 29011 r. przez pracownika socjalnego MOPS, z której wynika, że wniosek Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych o skierowanie J. K. na przymusowe leczenie przeciwalkoholowe został oddalony przez Sąd Rejonowy do sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga J. K. jest uzasadniona, chociaż nie ze względów przez niego podanych. Na wstępie rozważań należy podnieść, że podstawę prawną przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), która w art. 4 stanowi, że "osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej", a w art. 11 ust. 2, wskazanym przez organy jako podstawa prawna odmowy przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej ustala, że: "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, (...) mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej." Jednakże – zdaniem Sądu - o braku współdziałania osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej można mówić jedynie wówczas, gdy pracownicy socjalni są obiektywnie, a nie subiektywnie przekonani o posiadaniu pełnego rozeznania osoby ubiegającej się o pomoc. Nie można zarzucić braku współdziałania osobie, o której organ posiada udokumentowane informacje wskazujące na brak pełnego rozeznania własnej sytuacji, w szczególności organ posiada zaświadczenie lekarskie o pozostawaniu w leczeniu neurologicznym czy psychiatrycznym takiej osoby lub posiada orzeczenie lekarskie wskazujące na jej niepełnosprawność umysłową. Nie sposób wówczas – zdaniem Sądu – bez stosownej konsultacji lekarskiej stwierdzić, że taka osoba ubiegająca się o udzielenie pomocy społecznej jest w stanie współpracować z pracownikiem socjalnym w sposób oczekiwany przez tego pracownika. W niniejszej sprawie to organy administracyjne obu instancji mają pełne rozeznanie, na podstawie zebranej dokumentacji, co do charakteru choroby rozpoznanej u skarżącego J. K. Organy mają także pełną wiedzę co do tego, że skarżący jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a więc osobą wymagającą pomocy innych osób w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Na marginesie należy zauważyć, że wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący nie mieszka na tej samej ulicy, na której znajduje się siedziba MOPS. Gdyby nawet tak było, to – zdaniem Sądu – takie miejsce zamieszkania osoby starającej się o pomoc społeczną może uzasadniać nie tylko ułatwione kontakty tej osoby z pracownikami Ośrodka, ale i łatwość wielokrotnego kontaktu pracowników socjalnych z tą osobą i jej środowiskiem. Z dokumentacji organu znajdującej się w aktach sprawy istotnie wynika, że porozumiewanie się skarżącego z pracownikami socjalnymi nie jest łatwe, nie mniej jednak to na pracownikach socjalnych spoczywa obowiązek poszukiwania takiego rodzaju komunikacji ze skarżącym, aby w sposób jak najbardziej korzystny dla skarżącego udzielić mu niezbędnej pomocy, której w sposób oczywisty wymaga. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko sądownictwa administracyjnego wyrażone w takich sytuacjach. W szczególności Sąd wskazuje na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 548/07 (opubl. LEX nr 496252): "Organom administracji od wielu lat znany jest fakt, że wnioskodawca cierpi na chorobę psychiczną. W takiej sytuacji stanowisko tych organów, iż skarżący odmawiając współpracy z pracownikami socjalnymi w zakresie sporządzenia wywiadu środowiskowego działał świadomie i z rozeznaniem należy uznać za wadliwe. Organy te, wobec udokumentowanej choroby psychicznej, nie są uprawnione do formułowania kategorycznych ocen, co do świadomego, w pełni poczytalnego działania skarżącego. W sytuacji, gdy cierpiący na chorobę psychiczną wnioskodawca nie chce lub nie może współdziałać w sporządzeniu wywiadu środowiskowego, prowadzący postępowanie organ winien wywiad taki przeprowadzić z członkami jego rodziny oraz w jego otoczeniu (sąsiedzi, lekarz rodzinny itd."); Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 611/07 (opubl. LEX nr 488505): "Nie byłoby do zaaprobowania takie działania organów administracji, które pozbawiłyby jakiejkolwiek pomocy osobę niezdolną do samodzielnego funkcjonowania i pozostawiły taką osobę niepełnosprawną samą sobie, uzasadniając to jedynie brakiem współdziałania przy rozwiązywaniu swojej sytuacji przejawiającym się w niestosownym zachowaniu w stosunku do pracowników realizujących usługi opiekuńcze"; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 39/08 (opubl. LEX nr 535005): "Nawet, gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą, nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową";. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 812/08 (opubl. LEX nr 527524): "Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (poprzez choćby obserwację warunków zamieszkania). Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest wystarczające do przesądzenia, że wobec takiej osoby zachodzi podstawa do odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego." Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 193/08 powołane w zaskarżonej decyzji organu II instancji, nie mniej jednak Sąd zwraca uwagę na to, że zostało wyrażone w innym stanie faktycznym, który dotyczył osoby nie mającej udokumentowanych orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności i zaświadczeniem lekarskim o chorobie neurologicznej przeszkód w komunikacji społecznej i nie mającej konkretnego miejsca zamieszkania, a wskazującej organom administracyjnym perony dworca kolejowego czy klatki schodowe różnych domów jako miejsce swego pobytu. W niniejszej sprawie organy administracyjne dysponują kilkutomową dokumentacją dotyczącą trudnych warunków życiowych skarżącego, jego stanu zdrowia, sposobu życia itp., a jednocześnie skarżący ma stałe, jedno miejsce zamieszkania i pozostaje w leczeniu konkretnych, znanych organowi poradni. W tej sytuacji – mimo trudnych relacji pracowników socjalnych ze skarżącym – ograniczenie się organu do wysłania pisemnego wezwania do pozostawania skarżącego w miejscu zamieszkania (bez wyjaśnienia w jakim celu) w konkretnych 4,5 godzinach pod rygorem odmowy przyznania pomocy - nie może zostać uznane przez Sąd za działanie zgodne z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy stanowią: "Art. 2. 1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3. 1. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. 2. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. 3. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. 4. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne wezmą pod uwagę stanowisko Sądu przedstawione wyżej, a w szczególności podejmą próby ustalenia aktualnej sytuacji życiowej skarżącego w miejscu jego zamieszkania, w środowisku lub w miejscach, gdzie jest to możliwe, jak choćby w poradniach, pod kontrolą których skarżący pozostaje. Organy będą mieć na względzie możliwość utrudnionego kontaktu ze skarżącym związanego z jego stanem zdrowia i podejmą działania mające na celu umożliwienie skarżącemu zaspokojenie niezbędnych potrzeb oraz życie w warunkach odpowiadających godności człowieka udzielając pomocy skarżącemu w formie i rozmiarze odpowiednim do jego sytuacji życiowej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy administracyjne naruszyły art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uznając bezzasadnie, że trudności i ograniczenia w kontaktach skarżącego z pracownikami MOPS są niezależne od jego stanu zdrowia, co powoduje stwierdzenie braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego sytuacji życiowej, a w konsekwencji odmowę przyznania wnioskowanych przez skarżącego świadczeń z pomocy społecznej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. orzekł - jak w wyroku.