III SA/Kr 798/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Gorlicach na uchwałę Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 27 czerwca 2011 r. nr X/55/11 w sprawie: przyjęcia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 27 czerwca 2011 r. Rada Miejska w Bobowej podjęła uchwałę nr X/55/11, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.p.r.") w sprawie przyjęcia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w Gorlicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: istotne naruszenie prawa, a to art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) w zw. z art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na zaniechaniu opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w wyniku czego zaskarżona uchwała nie weszła w życie oraz nie wywołała zamierzonych przez nią skutków prawnych, podczas gdy zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba że określony został dłuższy termin jej wejścia w życie; istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały maksymalnej liczby członków Zespołu Interdyscyplinarnego; istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 lit. b) załącznika do zaskarżonej uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego - niewywiązywanie się przez członka Zespołu z nałożonych na niego obowiązków; istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 lit. c) załącznika do zaskarżonej uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego - "z innej ważnej przyczyny"; 5. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 7 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U z 2016 poz. 283) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że Zespół Interdyscyplinarny obraduje na posiedzeniach zwoływanych w zależności od potrzeb (zgłoszeń), jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 6. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, że na żądanie co najmniej 3 członków Zespołu przewodniczący jest zobowiązany zwołać posiedzenie w terminie 7 dni od daty przekazania mu takiego żądania, podczas gdy ustawodawca w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wprost określił, iż posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące; istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 oraz art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, że wszystkich członków Zespołu obowiązuje zasada tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 8. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 13 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 5 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych, co stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; 9. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 9 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, że obsługę organizacyjno- techniczną i administracyjną Zespołu zapewnia Ośrodek Pomocy Społecznej w Bobowej, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Bobowej wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu skarga Prokuratora Rejonowego w Gorlicach jest niezasadna i zasługuje na oddalenie w całości, albowiem nie zachodzą uchybienia wskazane przez skarżącego. Organ podniósł, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, albowiem organ stał na stanowisku, iż uchwała ta nie podlega obowiązkowi ogłoszenia. W ocenie organu kwestionowana uchwała nie stanowi żadnego z aktów prawa miejscowego, bowiem w ocenie organu nie zawiera ona w swej treści regulacji o charakterze normatywnym i nie jest aktem generalnym i abstrakcyjnym, skierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Organ uznał, że należy ją traktować jedynie jako akt kierownictwa wewnętrznego, wobec czego brak było obowiązku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała przekazana została do legalizacji Małopolskiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Krakowie - Wydział Nadzoru Prawnego i Kontroli. Organ nadzoru nie zakwestionował przedmiotowej uchwały, nie wskazał na żadne uchybienia czy niezgodność uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Bobowej nie przekroczyła delegacji ustawowej i nie naruszyła wskazywanych przez Prokuratora przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, Konstytucji RP oraz Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Wręcz przeciwnie, kwestionowane przez Prokuratora regulacje zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały stanowią realizację delegacji ustawowej, dotyczą bowiem trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania tego zespołu. Rada Miejska w Bobowej określiła liczbę członków zespołu, gdyż jest to element dotyczący powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Organem upoważnionym do powołania zespołu interdyscyplinarnego jest burmistrz, jednakże żaden przepis nie upoważnia go do określenia liczby członków zespołu. Zdaniem organu nie sposób uznać, że Rada Miejska w Bobowej dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej poprzez określenie przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie reguluje przyczyn odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, zatem uznać należy, że materia ta objęta została delegacją wynikającą z art. 9 a ust. 15 przywołanej ustawy. Ściśle bowiem wiąże się ze sposobem i trybem odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zapis zawarty w § 4 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczny z ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie regulacji zawartej w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Mieści się w zakresie delegacji ustawowej, albowiem dotyczy szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Również pozostałe zapisy zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały, wskazywane przez Prokuratora w skardze, nie mogą być uznane za sprzeczne z prawem. Stanowią bowiem realizację delegacji ustawowej, określają szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. W szczególności nie sposób uznać, by wskazanie w § 9 załącznika do uchwały, że obsługę techniczną i administracyjną zespołu zapewnia Ośrodek Pomocy Społecznej w Bobowej stanowiło wykroczenie poza delegację ustawową, ponieważ z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie wynika, który ośrodek pomocy społecznej jest właściwy do obsługi zespołu interdyscyplinarnego powołanego przez Burmistrza Bobowej. Na uwagę zasługuje, że żaden z zapisów zawartych w załączniku do zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczny z przepisami ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Nawet jeśli zapisy ustawowe zostały powtórzone w uchwale, to dlatego, by zapewnić spójność, czytelność uchwały i kompleksowe uregulowanie materii związanej z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowymi warunkami funkcjonowania zespołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Bobowej z dnia 27 czerwca 2011 r. Nr X/55/11 w sprawie przyjęcia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w całości się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Z uwagi, bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro zatem zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego, to winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym - tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego - i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a ponadto w jej § 3 wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na co zasadnie wskazał Prokurator w skardze. Wobec powyższego konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wyjaśnić należy również, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nie ma konieczności rozpatrywania pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.