III SA/Kr 799/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Janusz Bociąga WSA Halina Jakubiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. C., J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 23 maja 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia D. i J. C. (dalej w skrócie skarżących) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2018 r. nr [...] orzekające o: I. 1.ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2.800 zł, na którą składają się: - 900 zł - rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...], - 900 zł - rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...], - 1.000 zł - rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...]; 2. zobowiązaniu do uiszczenia kosztów określonych w pkt I.1. - D. i J. C. - właścicieli działki nr [...] (1/1 wspólność ustawowa majątkowa) w wysokości 1 400 zł, - H. W. - współwłaściciela działki nr [...] (655/768 cz.) w wysokości 383,79 zł, - M. W. - współwłaściciela działki nr [...] (113/768 cz.) w wysokości 66,21 zł, - I. S. - właściciela działki nr [...] w wysokości 450,00 zł, - J. i A. K.- właścicieli działki nr [...] (1/1 wspólność ustawowa majątkowa) w wysokości 500,00 zł, II. ustaleniu, iż w/w kwoty strony zobowiązane są uiścić na rzecz Gminy O, III. ustaleniu, iż kwoty określone w pkt II należy uiścić w kasie lub na podane konto w ciągu 14 dni od dnia ostateczności postanowienia. Jako podstawa prawna postanowienia wskazany został przepis art. 264 § 1, 263 § 1 pkt. 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Kpa (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.) oraz przepis art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017r., poz. 2101 ze zm.). Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika następujący stan faktyczny: Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] orzekł o rozgraniczeniu w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w O, gm. O oznaczonej nr ew. [...], zapisanej w operacie ewidencji gruntów pod poz. 584 jako własność D. i J. małż. C., z działką sąsiednią o nr: - [...] położoną w O gm. O, zapisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu O pod poz. rej. [...] jako własność J. K. i A. K. – reprezentowanego przez J. K. na mocy udzielonego w trakcie postępowania upoważnienia, na odcinku między punktami: 90-5-16-14-15-85-84-82-33-49-50-69-58-53-102-101-103-100, w sposób ustalony i wskazany na gruncie oraz określony szkicem granicznym przez geodetę A. G., stanowiącym integralną część ww. protokołu granicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w dniu 16 sierpnia 2017 r. za nr [....] (operat [...]). Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie dotyczącym ustalania granicy pomiędzy nieruchomością położoną w O gmina O, oznaczonej nr ew. [...], zapisanej w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. 584 jako własność D. i J. małż. C a działkami sąsiednimi o nr: - [...] położoną w O gm. O, zapisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu O pod poz. re. [...] jako współwłasność H. W. w 655/768 i M. W. w 113/768 części, - [...] położoną w O gmina O, zapisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu O pod poz. rep. 414 jako własność I. S., reprezentowanie przez S. S. na mocy udzielonego pełnomocnictwa z dnia 17 marca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy postanowieniem z dnia [...] 2017 r. nr [...] : 1. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2.800 zł, na którą składają się: - 900 zł - rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...], - 900 zł- rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...], - 1.000 zł - rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...]; 2. zobowiązał do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1. - D. i J. C. w wysokości 1.400 zł, - H. W. w wysokości 383,79 zł, - M. W. w wysokości 66,21 zł, - I. S. w wysokości 50,00 zł, - J. i A. K. w wysokości 500,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższe postanowienie (postanowieniem z dnia [...] 2018 r. nr [...]) a sprawa wróciła do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium poleciło organowi I instancji ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości wysokości kosztów rozgraniczenia działek nr [...], [...] i [...], między innymi poprzez odebranie wyjaśnień od geodety uprawnionego. Powyższe postanowienie Kolegium było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w dniu 1 sierpnia 2018 r. wydał wyrok o sygn. akt III SA/Kr 391/18 oddalający skargę D. i J. C. Wyrok jest prawomocny. Burmistrz Miasta i Gminy, prowadząc ponownie postępowanie, wydał w dniu [...] 2018 r. opisane na wstępie postanowienie o nr [...]. W toku postępowania poprzedzającego wydanie tego postanowienia, organ I instancji wezwał P. M., realizującego czynności geodezyjne na własny rachunek przy pomocy geodety A. G. do przedstawienia rozliczenia kosztów związanych z przeprowadzonym rozgraniczeniem. Zestawienie wpłynęło do organu I instancji w dniu 13 marca 2018 r. Po weryfikacji kosztów, P. M. został zobowiązany do uściślenia pozycji sumy kosztów w zakresie rozgraniczenia działki nr [...] i [...]. Przedłożył stosowne wyjaśnienia w dniu 12 kwietnia 2018 r. Organ I instancji ustalił koszty rozgraniczenia ostatecznie na kwotę 2 800 zł. Zaliczył do nich wyłącznie koszty związane z czynnościami upoważnionego geodety A. G., natomiast nie zaliczył kosztów czynności dokonanych przez pozostałych trzech geodetów, którzy w ocenie organu nie wywiązali się z powierzonych im czynności. Organ wskazał, że wynagrodzenie geodety A. G. obejmowało pełny zakres czynności rozgraniczeniowych w sprawie tj. ustalenie 3 granic nieruchomości. Geodeta ten podjął się kontynuacji niezakończonej lub nieprawidłowo zakończonej pracy poprzednio upoważnionych geodetów: ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką [...] a [...] (protokół graniczny) oraz wykonania czynności, o których mowa w § 8, § 9 ust. 1, § 10, § 11 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości także na podstawie dostarczenia aktów (2 szt.) ugody przed R. M., potwierdzenia istnienia oryginałów obu w/w dokumentów poprzez poświadczenie ich zgodności z oryginałem i włączenie do operatu nr [...]. Organ wskazał dalej, że do kosztów rozgraniczenia nie zaliczył kosztów czynności dokonanych przez R. M. poniesionych przez strony na podstawie zawartej z nią umowy oraz kosztów związanych z czynnościami geodetów R. J. i S. C. Powodem miały być uchybienia w pracy tych geodetów skutkujące uchyleniem im upoważnień. Organ podniósł przy tym, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się zmianę geodety w razie konieczności eliminacji przeszkody w prowadzonym postępowaniu. Organ I instancji nie zgodził się z twierdzeniem wyrażonym w postanowieniu Kolegium, iż geodeta uprawniony A. G. nie dokonał żadnych czynności na gruncie związanych z ustaleniem przebiegu granic a jedynie zaakceptował czynności dokonane przez R. M. Przeczy temu karta pracy geodety. Ze sprawozdania technicznego wynikało, że skarżący dostarczyli mu oryginały zawartych w postępowaniu rozgraniczeniowym ugód i dopiero wówczas ugody poświadczone za zgodność z oryginałem mogły być włączone do operatu [...]. Geodeta A. G. dowiódł wskutek powyższego, że granice zostały już ustalone w dwóch ugodach, co nie zwolniło go jednak z dokonania dalszych czynności na gruncie oraz z obowiązku opracowania stosownej w tej sprawie dokumentacji (operatu). Nakład pracy A. G. związany z rozgraniczeniem działki nr [...] z działką nr [...] oraz działką nr [...] w porównaniu z nakładem pracy przy ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] był w ocenie organu równomierny a koszt (w przypadku dwóch granic ustalonych w drodze ugód) mniejszy (każdej z nich po 900 zł) w porównaniu z 3-cią granicą (koszt 1000 zł), co potwierdza karta pracy geodety z dnia 13 marca 2018 r. i z dnia 12 kwietnia 2018 r. Z uszczegółowienia tych kart, w których dokonano podziału kosztów stanowiących wynagrodzenie geodety z umowy [...] z uwzględnieniem zakresu niezbędnych prac geodezyjnych związanych z podejmowanymi przez tego geodetę czynnościami wynika, że koszty te odpowiadają nakładowi pracy oraz, że w zakresie 2-ów granic ustalonych w drodze ugód nie są w żaden sposób zawyżone w stosunku do 3-iej granicy ustalonej na zgodne oświadczenie stron. Organ opisał następnie zasady podziału wysokości kwot obciążających poszczególne strony z uwzględnieniem kryterium ilości granic podlegających ustaleniu, udziału poszczególnych nieruchomości, ilości właścicieli oraz współwłaścicieli i rodzaju współwłasności. Wskazał ponadto, że podjęte czynności w ramach postępowania cechowały się obiektywizmem i nie występowały naciski ze strony pierwszego wybranego przez strony postępowania geodety R. M. Kolejni geodeci byli wyłaniani w trybie zamówień publicznych. W zażaleniu na ww. postanowienia D. i J. C. zakwestionowali konieczność poniesienia kosztów związanych z udziałem geodety A. G. w sprawie. Podnieśli szereg zastrzeżeń do jego pracy, zarzucając mu sfałszowanie protokołu i brak bezstronności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji, wskazując na przeprowadzone przez organ I instancji dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Kolegium w całości zaakceptowało przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia I instancji analizę oraz wnioski dotyczące zasadności nałożenia na wszystkie strony postępowania kosztów rozgraniczenia oraz rozkład tych kosztów. W ocenie Kolegium koszty związane z działaniami wyłonionego przez organ I instancji geodety, które pozwoliły tak naprawdę na zakończenie postępowania, powstały w interesie wszystkich stron i zgodnie z przepisem art. 262 Kpa obciążają wszystkie strony. Powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06 wskazano, że przy rozdziale kosztów znajduje zastosowanie przepis art. 152 Kodeksu cywilnego. Kosztami rozgraniczenia obciąża się strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości a nie tylko stronę, która wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi D. i J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której powtórzyli argumentację zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie, ale ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozgraniczenie nieruchomości unormowane jest przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.). Cechą charakterystyczną rozgraniczenia jest posiadanie dwóch stadiów postępowania: administracyjnego oraz sądowego. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Natomiast stadium sądowe ma miejsce wówczas, gdy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy żąda w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w sprawie przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Konsekwencją dwufazowości postępowania rozgraniczeniowego jest stosowanie obok przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie Kpa), także przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, zwanej dalej w skrócie Kc). Wobec powyższego, należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie przepis art. 152 Kc stanowiący, że właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie. Zasadą pozostaje, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, Lex Omega nr 229485). Zatem przy ustalaniu rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego będą miały zastosowanie: powołany wyżej art. 152 Kc oraz przepis art. 262 § 1 pkt 2 Kpa. Ten ostatni stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W przypadku zatem kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kc. Wyjaśnić również należy, że koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie, organy rozłożyły koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy strony postępowania rozgraniczeniowego w sposób zgodny z zasadą wynikającą z art. 152 Kc. Obciążyły kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkie osoby będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, trafnie podkreślając, że postępowanie w tym przedmiocie nie toczy się tylko i wyłącznie w interesie wnioskujących o rozgraniczenie, lecz w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Kryteria, którymi organ posłużył się przy rozkładzie kosztów rozgraniczenia: ilość granic, ilość współwłaścicieli i rodzaj współwłasności w ocenie Sądu są kryteriami adekwatnymi w świetle funkcji rozgraniczenia i interesu poszczególnych współwłaścicieli. Ostateczna kwota przypadająca do podziału między strony postępowania wyniosła kwotę 2 800 zł. Złożyły się na nią trzy kwoty: 1000 zł, 2 x 900 zł z racji rozgraniczenia jednej działki o nr [...] własności skarżących z trzema bezpośrednio do niej przylegającymi działkami o nr [...], [...] i [...]. Skarżący zostali obciążeni połową kwoty z 2 800 zł tj. 1400 zł, natomiast pozostali właściciele i współwłaściciele zostali obciążeni w stosunku do udziałów i ilości granic przypadających w stosunku do ich nieruchomości. Ostatecznie właściciela działki o nr [...] (I. S.) obciążono kwotą 450 zł, tą samą kwotą obciążono współwłaścicieli działki o nr [...] (H. W. i M. W.), dzieląc ją według udziałów, co w zaokrągleniu dało kwoty 383,79 zł i 66,21 zł. Właścicieli działki o nr [...] (J. i A. K. 1/1) z kolei obciążono kwotą 500 zł. Skarżący kwestionują z zasady obciążenie ich jakimikolwiek kosztami postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na okoliczność, że mieli ponieść już koszty postępowania rozgraniczeniowego w związku z działaniami geodety R. M., którą sami upoważnili (poza organem) do czynności rozgraniczenia. Nie ulega wątpliwości, że podlegające w niniejszym postępowaniu koszty rozgraniczenia (2 800 zł), to kwota, która została przyjęta na podstawie umowy oraz rozliczenia kosztów rozgraniczenia przedstawionych przez Biuro Usług Geodezyjnych A P. M. z O, w imieniu którego wykonywał czynności geodezyjne A. G. Geodeta ten był faktycznie czwartym z kolei geodetą wykonującym czynności w sprawie, a działania poprzedników (R. M., R. J. i S. C.) cechowały się opóźnieniami i brakiem efektywności, w związku z czym organ nie akceptował ich wyników. Należy w tym miejscu wskazać, że okoliczności rotacji na stanowisku geodety upoważnionego w sprawie oraz ewentualne w związku z tym zarzuty stron nie podlegają rozpoznaniu w postępowaniu o ustalenie kosztów rozgraniczenia, które jest postępowaniem co prawda związanym z samym postępowaniem rozgraniczeniowym (stanowi jego wynik), jednak o samodzielnym przedmiocie. W związku z tym słusznym w ocenie Sądu był kierunek postępowania nakreślony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] 2018 r. uchylającym pierwsze postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, iż organ I instancji winien przede wszystkim skupić się na ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości kosztów rozgraniczenia działek, dokonanych ostatecznie przez geodetę A. G. Organ I instancji uwzględnił wytyczne Kolegium i pozyskał dodatkowe dane w postaci szczegółowych kalkulacji rozgraniczenia (k. nr 193, 188, 187 akt administracyjnych), które zawierały wykaz dokonanych przez geodetę A. G. czynności począwszy od badania stanu ksiąg wieczystych po opracowanie dokumentacji geodezyjnej celem ujawnienia jej w bazie danych EGiB oraz włączenia dokumentacji powstałej w wyniku rozgraniczenia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, niewątpliwie koszty związane z działaniami wyłonionego przez organ I instancji geodety pozwoliły dopiero na zakończenie postępowania rozgraniczeniowego a zatem, co istotne zgodnie z przepisem art. 262 Kpa obciążają strony postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę D. C. oraz J. C., działając w tym względzie na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.