III SA/Kr 800/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 kwietnia 2016 r. nr [....] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala Zaskarżoną przez B. P. (dalej skarżący) decyzją z dnia 25 kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej zwanej w skrócie k.p.a.) oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej zwanej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2015 r. nr [...] orzekającą o aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu N gmina K w przedmiocie działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,18 ha. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wystąpił do Starosty z wnioskiem z dnia 28 grudnia 2010 r. o "sprostowanie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu N w przedmiocie działki ewidencyjnej nr [...] oraz działek sąsiednich". Równocześnie skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o "sprostowanie nieprawidłowości spraw administracyjnych w związku z przejściem na nową ewidencję", które miało polegać na rozdzieleniu nieruchomości o odmiennym stanie prawnym połączonych w działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,18 ha położonej w obrębie N gmina K. Organ ten przekazał wniosek skarżącego do Starosty, ze wskazaniem, że wniosek stanowi domaganie się usunięcia błędnych wpisów w bazie danych ewidencyjnych w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Starosta pierwotnie poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania z wniosku skarżącego (pismem z dnia 12 grudnia 2011 r.), a następnie zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego sporządzenie dokumentacji geodezyjnej, mającej na celu wyeliminowanie błędu w operacie ewidencyjnym. W dniu 16 lipca 2015 r. organ przyjął do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego "Operat Techniczny - regulacja stanu prawnego działki [...]" nr [...], którego wykonawcą było "Przedsiębiorstwo Geodezyjne G S.C. J. K. i S. Z.". Następnie pismami z dnia: 5 sierpnia 2015 r. oraz z 25 sierpnia 2015 r., znak: [...] Starosta zawiadomił zainteresowane strony, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu N gmina K zmiany wynikającej z operatu pomiarowego nr [...] wykonanego przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. K., polegającej na rozdzieleniu połączonych w działce nr [...] nieruchomości o odmiennym stanie prawnym. Postępowanie to zakończyło się wydaniem w dniu [...] 2015 r. decyzji nr [...], w której Starosta, działając z urzędu orzekł o: 1. aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencyjnym dla obrębu N gmina K polegającej na rozdzieleniu połączonych w działce nr [...] nieruchomości o odmiennym stanie prawnym: - nowo wydzielona działka nr [...] o pow. 0.0373 ha w tym: S/RIIIb 0.0373 ha odpowiada parceli l. kat. [...], objętej wykazem hipotecznym Lwh [...] gm. kat. N (wykaz zniszczony) - właściciel B. P. s. J. i W. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 25 listopada 1959 r. Rep. A. [...], - nowo wydzielona działka nr [...] o pow. 0.1384 ha w tym: S/RIIIb 0.0820 ha, Br/RIIIa 0.0093 ha, Br/RIIIb 0.0471 ha - odpowiada parcelom gr. 1. kat. [..] i 1. kat. [...], które winny być objęte księgą wieczystą [...] (w księdze wieczystej są ujawnione parcele budowlane o tych samych numerach) - właściciel J. P. s. W. i A. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego, Wydział I Cywilny z dnia 28 sierpnia 1969 r. sygn. akt [...] spadek po J. P. nabyli: wdowa W. P. oraz dzieci B. P., M. P., M. K. po 1A części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny z dnia 4 sierpnia 2000 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej W. P. nabyli: M. K., M. Ś. i B. P. po 1/3 cz. każdy. M. Ś. zmarła. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 13 sierpnia 2010 r. Rep Nr [...] spadek po M. Ś. nabyli: syn Z. Ś. oraz córka B. J. po 1/2 części, - nowo wydzielona działka nr [...] o pow. 0.0412 ha w tym: Br/RIIIb 0.0412 ha - odpowiada parcelom: pb [...] i pgr. l. kat. [...] objętym księgą wieczystą [...] — współwłasność w udziale po 1/2 części: M. K. c. J. i W. oraz B. P. s. J. i W. 2. o ujawnieniu w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów obrębu N gmina K, zmiany przebiegu granic bez zmiany powierzchni i oznaczenia: działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...], działki nr [...] i nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym, 3. o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych informacji o spornej granicy pomiędzy działkami nr [...] objętej księgą wieczystą [...] stanowiącej własność G Sp. z o.o. w K a działką nr [...] wydzieloną z działki nr [...] stanowiącej własność M. K. c J. i W. w udziale 1/2 cz. oraz B. P. s. J. i W. w udziale 1/2 cz. - na podstawie operatu pomiarowego z dnia 16 lipca 2015 r. nr [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. K. Skarżący odwołał się od ww. decyzji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów artykułów: 7, 9, 38 i 237 § 1 k.p.a. oraz Konstytucji RP. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 kwietnia 2016 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – Starosty. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w pierwszej instancji toczyło się z wniosku strony skarżącej, a działanie organu pierwszej instancji polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu nie było prawidłowe, niemniej nie stanowi to wady kwalifikowanej powodującej konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Organ, co prawda na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego w razie stwierdzenia, że stan prawny działki jest niezgodny z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), winien dokonać aktualizacji z urzędu, to jednak organ nie może działać jednocześnie według zasady oficjalności i skargowości. Organ odwoławczy wskazał dalej na podstawy prawne decyzji, w szczególności zwrócił uwagę, że w dniu 11 stycznia 2016 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r., poz. 2109). Zmiana stanu prawnego nie wpływa jednak na niniejsze rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów budynków następuje bądź w drodze czynności materialno – technicznej bądź w drodze decyzji administracyjnej, tak samo jak odmowa aktualizacji. Zgodnie z § 44 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów jest zasada aktualności tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z kolei przepis § 45 ust. 1 pkt 1) i pkt 3) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi danymi zgodnymi niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, a także wyeliminowanie danych błędnych. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który definiuje działkę ewidencyjną, jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Ustalono, że nowy operat ewidencji gruntów i budynków przyjęto do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dniem 22 października 1980 r. za numerem KERG [...] zastąpił dotychczasowy kataster austriacki oparty na parcelach katastralnych (mapa w skali 1 : 2880). Ewidencję gruntów i budynków obrębu N gmina K założono, zgodnie z przepisami obowiązującego w 1980 r. zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11 z 25 marca 1969 r., poz. 98), a dokładniej załącznika do niego zatytułowanego "Zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzenia wykazów gruntów". W Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 1 lipca 1985r. Nr 10, poz. 72, zamieszczono obwieszczenie Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta z 19 marca 1985 r. w sprawie zastąpienia dotychczasowego operatu ewidencji gruntów nową ewidencją gruntów dla gminy K. Przebieg granic działek ewidencyjnych (przepis § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalania i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, przez Straż Graniczną jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków lub jeśli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Szczegółowe zasady ustalenia przebiegu granic na gruncie regulują przepisy § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis § 61 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, że numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych (...) dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej l klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi. Z kolei zgodnie z przepisem § 62 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich punktów granicznych, o których mowa powyżej. Mając na uwadze powyższe przepisy Starosta zlecił wykonanie dokumentacji geodezyjnej mającej na celu wyodrębnienie z działki ewidencyjnej nr [...] opow. 0.18 ha zawartych w niej parcel gruntowych 1. kat.: [...], [...], [...], [...] oraz parceli budowlanej 1. kat. [...] b. gm. kat. N. Działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0.18 ha wykazana jest w rejestrze gruntów obrębu N gmina K w jednostce rejestrowej [...], jako współwłasność M. K. c. J. i W. oraz B. P. s. J. i W. po 1/2 części. Realizując zamówienie, geodeta uprawniony mgr inż. J. K. sporządził " Operat Techniczny" nr [...], który przyjęto do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 16 lipca 2015 r. Ze "Sprawozdania technicznego" zamieszczonego w ww. operacie wynika, że wykonawca dokonał analizy materiałów źródłowych znajdujących się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, na który składają się dokumentacja katastralna oraz dokumentacja obowiązującego operatu ewidencyjnego. Wyniki analizy przedstawił na szkicu (w skali 1:500) badań hipotecznych. W dniu 8 czerwca 2015 r. geodeta uprawniony mgr inż. J. K. dokonał czynności ustalenia przebiegu granic wydzielanych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] z działkami sąsiednimi, po uprzednim zawiadomieniu o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zainteresowanych stron. W czynnościach tych wzięli udział: przedstawiciel Gminy K (dz. ewid. nr [...]), B. P. i M. K. (dz. ewid. nr [...]), S. K. (dz. ewid. nr [...], [...]), R. M. - pełnomocnik W. K. (dz. ewid. nr [...], [...]), S. K. - pełnomocnik B. i A. K. (dz. ewid. nr [...]). Pozostałe strony, mimo prawidłowego zawiadomienia tzn. "za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem" (§ 38 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), co potwierdzają zawarte w operacie technicznym zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o ww. czynnościach, nie stawili się na gruncie. Jednak zgodnie z § 38 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nieusprawiedliwione niewzięcie udziału w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nie stanowi przeszkody do ich przeprowadzenia. Sporządzony został protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych na dzień 8 czerwca 2015 r. Przebieg granic nowych działek ewidencyjnych nr: [...], [...] z działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...], [...] ustalono na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie ( poz. protokołu 1, 2, 3), nowych działek ewidencyjnych nr: [...], [...] z działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...] - również na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania (poz. protokołu 4, 5, 6,). Skarżący oświadczył do protokołu granicznego, że powyższej granicy pomiędzy działką [...] a działką [...] nie akceptuje (poz. 4 protokołu). Przebieg granic nowych działek ewidencyjnych nr: [...], [...] z działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...], [...] ustalono na podstawie dokumentacji geodezyjnej - mapy katastralnej i mapy ewidencyjnej ( poz. protokołu 7, 8, 9). Granice nowej działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi: [...], [...] przyjęto na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie (póz. protokołu 10, 11). Granice nowej działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] przyjęto na podstawie dokumentacji geodezyjnej — mapy katastralnej i mapy ewidencyjnej (poz. protokołu 12). Granice nowej działki ewidencyjnej nr: [...], [...] z działką ewidencyjną nr [...] przyjęto na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie (poz. protokołu 13, 15). Granice pomiędzy nowymi działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...], [...] przyjęto na podstawie dokumentacji geodezyjnej - mapy katastralnej i mapy ewidencyjnej (poz. protokołu 14,16). Strony obecne na ustaleniu podpisały protokół ustalenia granic. Obecna przy czynnościach ustalenia granic M. K. nie podpisała protokołu ustalenia granic, nie kwestionując jednak przebiegu ustalonych granic nowych działek ewidencyjnych. Załącznikiem do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych jest szkic graniczny nr 1 "Regulacja stanu prawnego" sporządzony 8 czerwca 2015 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. K., podpisany, za wyjątkiem M. K., przez wszystkie pozostałe osoby obecne przy czynnościach ustalania przebiegu granic. Skarżący podpisał protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych i szkic graniczny nr l — " Regulacja stanu prawnego ". Według przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków "ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych". Organ odwoławczy uznał, że w związku z niezłożeniem do protokołu zgodnych oświadczeń zainteresowanych co do przebiegu ustalanej granicy nie można przyjąć, iż ustalenia przebiegu granicy między działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...],[...], [...],[...],[...], [...], [...], [...] a nowymi działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...], [...] wykonawca dokonał w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zwrócił jednocześnie uwagę, że ust. 2 § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków pozwala wykonawcy, w przypadku, gdy podmioty nie złożą do protokołu zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie punktów granicznych ustalić według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek ewidencyjnych. Natomiast, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujący te grunty ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Organ odwoławczy stwierdził, że powołane przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Na szkicu granicznym nr 1 przedstawiono przebieg granic nowych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...]. Według szkicu granicznego oraz "Sprawozdania technicznego" zamieszczonych w operacie nr [...] "Granica działki [...] przebiega od punktu 30 (metalowy słupek ogrodzeniowy) środkiem ogrodzenia poprzez punkt 31 (markowany farbą), 32 (metalowy słupek ogrodzenia) do punktu 33 (markowany palikiem) i dalej poprzez punkt 7 (markowany palikiem, punkt 6 (metalowy słupek ogrodzenia) do punktu 30. Granica działki [...] przebiega od punktu 8 (metalowy słupek ogrodzenia) poprzez punkty 9,10, 11 (betonowe słupki ogrodzenia),12, 13, 14 (drewniane słupki ogrodzenia), 15 (markowany palikiem) do punktu 16 (zewnętrzny narożnik podmurówki ogrodzenia) i dalej 17, 18 (naroża budynku), 19, 20 (zewnętrzne narożniki podmurówki ogrodzenia) i dalej w linii ogrodzeń trwałych do punktu l (markowany farbą) do punktu 2 (markowany palikiem-odległość od punktu 2 do krawędzi działki 1064 wynosi 4 metry) do punktu 3, 4 (markowane palikiem) do punktu 5, 6 (metalowe słupki ogrodzenia) poprzez punkt 7 (markowany palikiem) do punktu 8. Granica działki [...] przebiega od punktu 14 (drewniany słupek ogrodzeniowy) przez punkty 29, 28 (metalowe słupki ogrodzenia) do punktu 27 (narożnik budynku) i dalej zewnętrzną krawędzią podmurówki ogrodzenia przez punkty 26, 25, 24, 23 i 22 (zewnętrzne narożniki podmurówki ogrodzenia) i dalej w linii ogrodzeń trwałych do punktu 21 (zewnętrzny narożnik podmurówki ogrodzenia) zewnętrzną krawędzią podmurówki do punktu 16 (zewnętrzny narożnik podmurówki ogrodzenia) i dalej przez punkt 15 (markowany palikiem) do punktu 14. Wyniki pomiaru granic nowych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] przedstawiono na szkicu granicznym nr 1 sporządzonym 8 czerwca 2015 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. C. Stan prawny nowych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] ustalono na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy odpisów ksiąg wieczystych, postanowień sądu, akt, poświadczenia dziedziczenia. W ocenie organu odwoławczego dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 lipca 2015 r. za nr [...] może stanowić podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu N gmina K w zakresie wnioskowanym przez skarżącego. Nowopowstałe działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...] obejmują obszar jednorodny prawnie, co spełnia wymagania określone w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Przebieg granic nowych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] został pozyskany w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic (§ 37 - § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Pole powierzchni ww. działek ewidencyjnych zostało obliczone zgodnie z § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że zmiana stanu prawnego nowych działek ewidencyjnych może nastąpić wyłącznie w drodze umownego bądź sądowego podziału spadku. Organy administracyjne nie mogą zmienić stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych bądź innych dokumentach określających stan prawny nieruchomości. B. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powtórzył zarzuty odwołania, w szczególności podkreślił, że postępowanie trwa kilka lat i przedstawił szczegółowo harmonogram starań przed Starostą o usunięcie niezgodności w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczył, że wnioskował jedynie o sprostowanie rejestru gruntów a nie o rozdzielenia działek. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona w niniejszym postępowaniu sądowym kontrola wydanych w sprawie decyzji wykazała, że nie tkwią w nich kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem nieważności, czy wznowieniem postępowania. Przy ich wydawaniu organy nie naruszyły też, ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach i innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja gruntów i budynków jest zatem specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw, co jasno wynika z regulacji art. 20, 22 i 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ewidencja rejestruje zatem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ma zatem charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Analiza art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania). Zgodnie z art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie : a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Jak wynika natomiast z treści art. 24 ust. 2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy między innymi utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ewidencyjna funkcja katastru nieruchomości jest realizowana przez stosowanie określonych przepisami ustawy i rozporządzenia procedur, ustalających zasady aktualizacji danych podlegających uwidocznieniu w operacie ewidencyjnym. Przepisy rozdziału 3 rozporządzenia dotyczą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zawierają szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wprowadzanie tych zmian następuje z urzędu, bądź na wniosek. Stosownie do § 46 ust. 2 rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z : 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno – budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Mając powyższe regulacje na względzie stwierdzić należało, że orzekające organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie aktualizacyjne, ustaliły które z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przepisów wykonawczych do ustawy mają zastosowanie, a następnie właściwie je zinterpretowały i poprawnie zastosowały. Rzeczywiście, zgodzić się należy z organem odwoławczym, że błędy, polegające na tym, iż organ I instancji zawiadomił strony o toczącym się w tej sprawie postępowaniu z urzędu, podczas gdy w rzeczywistości o dokonanie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków wnosił w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości skarżący oraz wskazanie w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej, że organ ten orzekł "działając z urzędu", nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków stanowił "Operat Techniczny – regulacja stanu prawnego działki [...]" przyjęty do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 lipca 2015 r. za nr [...], sporządzony przez uprawnionego geodetę mgr inż. J. K. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zwalnia organów ewidencyjnych od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmian. Organy w tym zakresie dokonały prawidłowej jego oceny i zasadnie stwierdziły, że sporządzony operat może stanowić podstawę do dokonania aktualizacji. Skoro z powyższej dokumentacji wynika, że w skład działek nr: [...], [...] i [...] weszły trzy odrębne nieruchomości odpowiadające parcelom gruntowym nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...] należących do różnych osób ( parcela l. kat. [...], objęta zniszczonym wykazem hipotecznym Lwh [...] własności skarżącego, parcele gruntowe l. kat [...] i [...], jak wynika z dokumentacji nabyli: skarżący, Z. Ś., B. J., M. K. w częściach ułamkowych, natomiast parcele gruntowe l. kat [...] i [...] należą do skarżącego i M. K. po ½ części), a stało się to podczas zakładania ewidencji, to rzeczywiście m. in działka nr [...] była niejednorodna prawnie i nie spełniała definicji działki ewidencyjnej, wskazanej w § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jednorodność pod względem prawnym obszaru stanowiącego działkę ewidencyjną oznacza, że obszar ten stanowi przedmiot prawa własności tej samej osoby lub współwłasności tych samych osób (por. wyrok sygn. akt IV SA/Wa 896/06, LEX nr 255795). Obszar gruntu nie stanowiący przedmiotu własności jednego właściciela lub kilku współwłaścicieli, jako niespełniający warunku jednorodności prawnej, nie może zatem stanowić działki ewidencyjnej w rozumieniu przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Pojedyncza działka ewidencyjna może stanowić odrębną nieruchomość jedynie w przypadku, gdy założona zostanie dla niej księga wieczysta. W innych przypadkach stanowi część nieruchomości, która może się składać z wielu działek ewidencyjnych posiadających numer geodezyjny, określoną powierzchnię czy oznaczenie klas i użytków gruntowych (art. 1, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 790). Skarżący musi zatem zrozumieć, że stan, w którym w ewidencji gruntów wykazane są jako jedna działka ewidencyjna obszary niejednorodne pod względem prawnym, jako naruszający regułę wynikającą ze wskazanego § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, musi być wyeliminowany w drodze aktualizacji operatu, tj. poprzez wprowadzenie zmiany polegającej na wyodrębnieniu obszarów jednorodnych pod względem prawnym, które stanowić będą samodzielne, odrębne działki ewidencyjne, i to bez względu na to, czy skarżący o to wnosił, czy też nie wnosił. W takim stanie rzeczy koniecznym stało się utworzenie poprzez ustalenie w terenie granic trzech nowych działek: nr [...] – odpowiadającą parceli gruntowej nr [...], [...] – odpowiadającej parcelom gruntowym [...] i [...] oraz działkę nr [...] odpowiadającej parcelom gruntowym nr [...] i [...], tak, by wymogi § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zostały spełnione. Podjęte zatem w tym zakresie przez uprawnionego geodetę czynności określone w dokumentacji "Operat Techniczny – regulacja stanu prawnego działki [...]", przyjętej do zasobu, zostały prawidłowo przez organy ocenione. Działkę nr [...] wykreślono bowiem z ewidencji, tworząc trzy odrębne działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], gdyż każda z nich poprzez tego rodzaju działanie stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych, jak to stanowi przywoływany już kilkakrotnie § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Racje mają też orzekające organy, że przebieg granic nowych działek ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...] został pozyskany w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie w zgodzie z postanowieniami § 37 do 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a pole powierzchni tych działek zostało obliczone w zgodzie z § 62 tego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z treścią § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co do zasady, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego a następnie wykorzystanej do wydawania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych. Trafnie wskazuje organ odwoławczy, że wyjątkiem od powyższego jest rozwiązanie wskazane w § 37, § 38 oraz § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W sytuacji więc, gdy nie ma dokumentacji, wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków lub gdy dane w niej zawarte są niewiarygodne, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, można pozyskiwać dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenów poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Wobec tego zgodzić się należy z organami, że ustalenia granicy pomiędzy działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [,...], [...], [...] a nowymi działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...] i [...] nie dokonano na podstawie zgodnego oświadczenia stron w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków skoro protokołu ustalenia granic nie podpisała M. K. Zasadnie argumentuje więc organ odwoławczy, że wówczas zastosowanie ma, i co uczyniono, § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pozwalający wykonawcy ustalić położenie punktów granicznych według ostatniego stanu posiadania, jeżeli nie jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określający stan prawny gruntów w granicach działek ewidencyjnych. W tym zakresie, z protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że część punktów granicznych ustalono według ostatniego stanu posiadania, a tam, gdzie to było sprzeczne z informacjami wynikającymi z dokumentów określających stan prawny gruntów – ustalenia dokonano na podstawie wszelkiej dostępnej w tym zakresie dokumentacji, oświadczeń zainteresowanych podmiotów oraz świadków, co zgodne jest z postanowieniami nie tylko § 39 ust. 2 ale § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Trafnie orzekły też w punkcie 2 decyzji organy o ujawnieniu w części kartograficznej i opisowej operatu zmiany przebiegu granic ale bez zmiany powierzchni i oznaczenia działki nr [...] oraz działek nr: [...] i [...] skoro, jak wynika ze sprawozdania technicznego nie ustalono granic tych działek, a działka nr [...] w całości się zniosła do nowopowstałych działek nr: [...], [...], [...]. Pozostałe natomiast działki przyległe nr: [...], [...], [...], [...] i [...] w wyniku ustalenia nie zmieniły przebiegu granic. Podobnie, zasadne było orzeczenie w punkcie 3 orzeczenia decyzji o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych informacji o spornej granicy pomiędzy działką nr [...] a nr [...] wobec oświadczenia złożonego do protokołu granicznego przez skarżącego, że nie akceptuje on przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami. Prawidłowo podnoszą organy obu instancji, że ustalenie przebiegu tej spornej granicy może nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym. W przywoływanym już § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazano na dokumentowane źródła wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten, nie stanowi więc podstawy rozstrzygnięcia sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym. Granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego, w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i następnych Prawa geodezyjnego i kartograficznego (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1347/10). Trafna jest argumentacja orzekających organów, że przyznanie tytułu prawnego w całości skarżącemu do byłych parcel gruntowych l. kat. [...] i [...] oraz parcel l. kat. [...] i [...] może nastąpić wyłącznie w drodze umownego bądź sądowego działu spadku. Ponownie podkreślić należy, że poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością, Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie dają zatem podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanymi z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków. Organy prowadzące ewidencje nie mogą więc samodzielnie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ustalać i rozstrzygać, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, a w konsekwencji nie mogą wprowadzić w ewidencji gruntów zmiany osoby właściciela w oparciu o własne ustalenia (por. m. in wyroki NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2403/14, Lex nr 2118089 i z dnia 6 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2099/00). Wobec powyższego nie można skutecznie zarzucić orzekającym organom, ze naruszyły przepisy postępowania – artykuły 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi organy dokonały wnikliwej i poprawnej oceny dowodów – opracowanej i przyjętej do zasobu dokumentacji geodezyjnej, stanowiącej podstawę do dokonania aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków. W obliczu prawidłowych wyjaśnień orzekających organów, zwłaszcza wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej oraz decyzji organu I instancji, co do charakteru postępowania aktualizacyjnego i jakimi rządzi się ono prawami, zawartej oceny czynności wskazanych w dokumentacji geodezyjnej, nie można też zarzucić organom naruszenia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób obszerny przytoczyły nie tylko okoliczności stanu faktycznego, ale i treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i ich rozumienie. Wobec tego nie można im postawić również i zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnie i nieprawidłowe zastosowanie. Podniesiony natomiast w skardze argument, że zdaniem skarżącego doszło do rażącego przekroczenia terminów załatwienia przez organy tej sprawy, nie mógł spowodować uchylenia kontrolowanych rozstrzygnięć w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, uruchomionym przez skarżącego w wyniku skargi na kontrolowane decyzje. Do zwalczania tego rodzaju działalności organu administracji publicznej, o ile rzeczywiście miała ona miejsce, służą bowiem środki w postaci skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Dopiero w postępowaniach sądowych, wszczętych w tym przedmiocie sąd administracyjny może oceniać, czy organ pozostaje bądź nie pozostaje w stanie bezczynności lub, czy przewlekle prowadził, czy też nie, postępowanie administracyjne w danej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.