III SA/Kr 806/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Bożenna Blitek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Produkcyjnej "A." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego tytułem częściowego zwrotu kosztów wpisu sądowego kwotę 8438,80 ( osiem tysięcy czterysta trzydzieści osiem złotych osiemdziesiąt groszy) oraz tytułem częściowego zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika kwotę 3200 (trzy tysiące dwieście) złotych. Na podstawie art. 85 a ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b, art. 86,art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze – zwanej dalej p.g.g. (Dz. U. Nr 228, poz. 1974 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1746 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071) i art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa – zwanej dalej o.p. (Dz. U. Nr 8, poz. 60 ze zm.) starosta wydał w dniu [...] decyzję (znak [...]) ustalającą opłatę eksploatacyjną za wydobywanie przez Spółdzielnię Produkcyjną "A." z siedzibą w B. na terenie działek ewidencyjnych w N. W., Gmina K. o powierzchni odpowiednio 1,13 ha i 1,68 ha kopaliny pospolitej (piasek, żwir, pospółka) bez wymaganej koncesji. Opłatę ustalono w wysokości 1 827 880 zł a jej podstawą do naliczenia były: stawka opłaty eksploatacyjnej dla piasków i żwirów wynosząca na dzień 07.08.2006r.: 0,41 zł/t, średnia gęstość kruszywa jaką odznacza się złoże B. [...] wynosząca 1,891 Mg/m 3, wyliczona kubatura wydobytego kruszywa przedstawiona w dokumentacji "Operat pomiarowy" z pomiaru wyeksploatowanego kruszywa na działkach [...], [...], [...] wynosząca 29 470 m3. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że ze względu na to, iż w czasie pomiaru nie można było jednoznacznie wyróżnić wszystkich obszarów prowadzonej eksploatacji, obliczeń bezpośrednich dokonano tylko dla "A 1" – nazwanemu tak wyrobisku na działce [...], gdyż było ono nie zasypane i widoczne w całości, a więc jednoznacznie możliwe do określenia jako wyrobisko eksploatacyjne. Zastosowano również obliczenia przybliżone dla pól prawdopodobnej eksploatacji – A 2 i 3" zlokalizowanych na działkach ewid. Nr [...] jak i [...]. W ich obrębie prawdopodobnie wyeksploatowano odpowiednio 12755 m3 i 11462 m3 kopaliny pospolitej. Jednakże ilości tych nie ujęto do naliczania podwyższonej opłaty ze względu na niemożność ich oszacowania ze 100 – procentową pewnością. Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Produkcyjnej "A." od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] (znak: [...]) utrzymało ją w mocy. Odnosząc się do argumentów odwołującego, iż: (1). Starosta niezasadnie zastosował przepis art. 85 a p.g.g, gdyż eksploatacja prowadzona była w warunkach trwającego postępowania o wydanie koncesji na wydobywanie złożona na objętych decyzją działkach (przedłużającego się ze względu na konieczność przedstawienia przez Spółdzielnię raportu o oddziaływaniu na środowisko), (2). koncesja wydana została [...], (3). wydobycie miało na celu zaspokojenie istotnych potrzeb gospodarczych tj. budowy dróg, pasów startowych lotnisk i "Zbiornika Wodnego [...]", (4). wydobyto faktycznie od drugiej połowy lipca 2006r. bez wymaganej koncesji 30 000 ton a nie jak wyliczono w Operacie pomiarowym 29 470 m3, (5). zastosowano zawyżony współczynnik przeliczeniowy oraz, że nie uwzględniono powstałych strat eksploatacyjnych sięgających 10 % - Kolegium podniosło, że art. 85a wyżej wskazanej ustawy nie różnicuje zastosowania sankcji majątkowej z uwagi na działanie w stanie wyższej konieczności. Bez znaczenia również pozostaje przyczyna rozpoczęcia wydobycia bez uzyskania koncesji ani fakt uzyskania jej po dacie rozpoczęcia wydobycia. Obliczenia stanowiące podstawę ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej dokonane zostały w oparciu o Operat pomiarowy sporządzony przez uprawnionych geodetów i dokumentacje geologiczną dla złoża "B. [...]". Organ wskazał ponadto, że z przyczyn częściowego zasypania obszarów eksploatacji opłatę odniesiono wyłącznie do działki nr [...] o nazwie A 1 oraz, że w/w przepis nie przewiduje odliczania strat powstałych przy wydobyciu kopaliny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Produkcyjna "A." zarzuciła decyzji SKO z dnia [...]: (1). naruszenie art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej poprzez uznanie, że zobowiązanie podatkowe powstało w sytuacji gdy skarżący uiścił opłatę eksploatacyjną od ilości wydobytej kopaliny (30 000 ton) za trzeci kwartał 2006r., (2). ustalenie opłaty eksploatacyjnej mimo, że działania skarżącego nie można uznać za naganne, a skarżący dopełnił wszelkich starań w celu realizacji obowiązków wynikających z ustawy Prawo geologiczne i górnicze tj. dwukrotnie złożył wniosek o udzielenie koncesji wraz z dokumentacją a powodem przedłużania się postępowania koncesyjnego były przyczyny leżące po stronie organu koncesyjnego (tj. bezzasadne przedłużenie terminu załatwienia sprawy postanowieniem z dnia [...]), także mając na uwadze fakt, że dokumentacja geologiczna złoża, którego dotyczy postępowanie została opracowana w 2001r. a konieczność nieprzerwanego wydobycia kruszywa służyła realizacji celów publicznych tj. budowie zbiornika wodnego [...], (3). ustalenie opłaty eksploatacyjnej od zawyżonej ilości wydobytej kopaliny wynikającej z błędnego Operatu pomiarowego to jest od 55 728 Mg (ton), podczas gdy rzeczywista ilość wydobytej kopaliny wynosiła 30 000 ton, (4). niewzięcie pod uwagę, że § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2005r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać operaty ewidencyjne zasobów złóż kopalin (Dz. U. Nr 116, poz. 979) stanowi, iż operat ewidencyjny zasobów złóż winien zawierać w części tekstowej między innymi ilości wydobytej kopaliny i strat wyrażonej w jednostce miary przyjętej w załączniku do ustawy p.g.g. w rezultacie czego organ nie tylko strat nie uwzględnił ale wielkości wydobycia kopaliny zostały przez niego niemal o 50% przeszacowane, (5). przyjęcie współczynnika przeliczeniowej objętości wydobycia nie uwzględniającego zmienności złoża a ponadto odniesienie go do całego obszaru objętego dokumentacją geologiczną z 2001r. gdy tymczasem złoże, którego dotyczy postępowanie obejmuje niecałe 2 ha, (6). naruszenie art. 86 w/w ustawy poprzez bezpodstawne ustalenie części opłaty stanowiącej dochód gminy oraz części opłaty stanowiącej dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w sytuacji gdy ustalenie opłaty eksploatacyjnej nastąpiło z naruszeniem art. 21 § 1 pkt 2 o.p. i 85a ust. 1 p.g.g. W zakresie przepisów postępowania skarżący wskazał na następujące uchybienia organu: (1). zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wnikliwej analizy prawidłowości Operatu pomiarowego wobec stanowiska skarżącego o ilości wydobytej faktycznie kopaliny zawartej w dokumentacji skarżącego od lat niekwestionowanej przez organ koncesyjny, (2). brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ II instancji odmówił wiarygodności przedstawionym przez skarżącego dokumentom, (3). zaniechanie dodatkowego przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w celu usunięcia powstałych rozbieżności a także uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy tj. z Operatem pomiarowym. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podniosło, że na gruncie przepisów prawa materialnego brak jest podstaw do twierdzenia, że istnieje taki zbiór zachowań, które polegają na prowadzeniu przedmiotowej działalności bez uzyskania wymaganej koncesji, bądź z rażącym naruszeniem jej warunków, które jednocześnie nie są prawnie naganne, więc nie kwalifikują się do wymierzenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Nie może stanowić również podstawy do nie naliczania opłaty tej to, iż nie uzyskanie koncesji jest konsekwencją ewentualnej bezczynności organów koncesyjnych. Stronie przysługują bowiem inne środki prawne w tym zakresie czyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie a sytuacji potwierdzenia tego stanu rzeczy również roszczenie odszkodowawcze. Odnośnie Operatu pomiarowego organ podniósł, że dał mu wiarę w zakresie dokonanych wyliczeń bowiem z jednej strony przygotowany został przez osoby mające specjalistyczną wiedzę a z drugiej strony dokument ten przygotowany był rzetelnie. Dokumentacja geologiczna strony skarżącej oraz projekt zagospodarowania złoża został zweryfikowany w trakcie postępowania kontrolnego poprzez zlecenie i przygotowanie Operatu pomiarowego. Dokumentację przedłożoną przez skarżącą w przedmiocie wyliczeń organ uznał za dowód nie mający cechy wiarygodnego bowiem została ona przygotowana przez samą stronę, bez nadzoru ze strony jakichkolwiek organów administracji oraz przy braku zastosowania metod wyliczeń przyjętych w przepisach wykonawczych. Ponadto biegli geodeci dokładnie określili ukształtowanie skarp wyrobiska uwzględniając wielkość nakładu oraz ograniczenia wydobycia spowodowane nachyleniem skarpy oraz, że z uwagi na to, że dno wyrobiska jest całkowicie zalane wodą brak jest możliwości ustalenia jednoznacznej formy jego ukształtowania, stąd błąd obliczeń oszacowano na +/- 10% (295 m3). Przyjęty współczynnik przeliczeniowy zaczerpnięty został z rzetelnej dokumentacji geologicznej gęstości nasypowej w stanie zagęszczonym i brak jest podstaw dla przyjęcia, iż jest on dowolny. Uwzględnienie tego argumentu oznaczałoby niewykonalność przepisu stanowiącego o naliczaniu opłat eksploatacyjnych za wydobywanie kruszywa bez koncesji gdyż kruszywo jest przeważnie wydobyte z konkretnego wyrobiska i nie ma możliwości ustalenia jego faktycznej gęstości nasypowej po wydobyciu. W tym stanie rzeczy biegli trafnie oparli się na uśrednionych wynikach dokumentacji geologicznej gęstości nasypowej wyrobisk dla opisanego obszaru. Na koniec organ podniósł, że stronie wbrew zarzutowi w tej kwestii umożliwiono zapoznanie się z Operatem pomiarowym, o czym ma świadczyć podpis prezesa zarządu skarżącej pod oświadczeniem z dnia 23.11.2006r., iż dokonał on zapoznania się z całymi aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W ocenie Sądu skarga Spółdzielni Produkcyjnej A. jest tylko w części zasadna. W zakresie zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 85 a ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geologiczne i górnicze - czyli w zakresie stwierdzenia, że Spółdzielnia Produkcyjna A. w okresie od drugiej połowy lipca 2006r. do dnia wydania przez Starostę decyzji orzekającej o wstrzymaniu działalności polegającej na wydobywaniu kopalin czyli do dnia [...] wydobywała kopalinę – złoże kruszywa naturalnego w kat. C1 "B. [...]" na obszarze o powierzchni 1,9994 ha zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w miejscowości N. W., gmina K., nie posiadając na to koncesji – zdaniem Sądu organy poczyniły właściwe ustalenia. W tej kwestii dodatkowe znaczenie ma oświadczenie samej skarżącej zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji i skardze o tym, iż do wydobycia na wskazanych terenach doszło zanim na rzecz skarżącej wydana została decyzja w przedmiocie koncesji. Po drugie dowodem na tę okoliczność jest treść przedstawionej przez stronę "Informacji dotyczącej opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża na terenie gminy" z daty [...] (karta 47), która wskazuje, że w trzecim kwartale 2006r. wydobyto ze złoża "B. [...]" 30.000 ton kopaliny bez wskazania numeru koncesji na wydobycie, jak to czyniono we wcześniejszych wykazach. Na uwagę zasługuje również treść uzasadnienia decyzji koncesyjnej z [...] na stronie czwartej, gdzie wyjaśnia się powody pomniejszenia zasobów geologicznych wskazanych w koncesji do wydobycia, albowiem doszło do wydobycia przez skarżącą w okresie poprzedzającym wydanie koncesji określonej ilości kopaliny. Tym samym zarzuty skargi dotycząca naruszenia art. 85a u.p.g.g. poprzez zastosowanie tego przepisu mimo, że działania strony skarżącej nie można uznać za naganne są niezasadne. Dla zastosowania przepisu art. 85a u.p.g.g. istotny jest sam fakt wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, bez znaczenia prawnego pozostają okoliczności i motywy z powodu których doszło do wydobywania kopaliny z naruszeniem tego przepisu. Również podjęcie starań o uzyskanie koncesji nie uprawnia do wydobywania kopaliny przed uzyskaniem koncesji. Przepis art. 85a u.p.g.g. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie zawiera żadnych przesłanek, które umożliwiałyby organom administracyjnym na odstąpienie od ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Istotnym jednak w przedmiocie nałożenia na przedsiębiorcę "podwyższonej" opłaty eksploatacyjnej na gruncie art. 85a u.p.g.g. jest nie tylko prawidłowość ustaleń w zakresie samego zdarzenia polegającego na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji, co w przedmiotowej sprawie jest bezsporne bo przyznane przez stronę, lecz także ustalenie w prawidłowy sposób ilości wydobytej kopaliny. Sąd zgadza się ze skarżącą, że organy w tym drugim zakresie zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dane jakimi posłużyły się organy tj. objętość wydobytej masy, gęstość a ostatecznie ilość wydobytej w warunkach braku koncesji kopaliny przedstawione zostały w ocenie Sądu arbitralnie to znaczy bez wnikliwej analizy tych danych odnoszącej się do twierdzeń strony skarżącej, która zakwestionowała wyliczenia dokonane przez organ, w ten sposób formułując podstawy skargi. Nie wystarczy zdaniem Sądu twierdzenie organu, iż " w toku przeprowadzonego postępowania kontrolnego w przedmiocie naliczenia opłaty eksploatacyjnej bez posiadania wymaganej koncesji, dane te (wskazane przez skarżącą na temat ilości wydobytej kopaliny czyli 30 000 ton) zostały wnikliwie zweryfikowane poprzez zlecenie i przygotowanie Operatu pomiarowego". Chodzi bowiem w sprawie o to by weryfikacja ustaleń na temat ilości wydobytej kopaliny nastąpiła właśnie po sporządzeniu Operatu pomiarowego a jej przedmiotem powinny być powstałe rozbieżności w tym zakresie. Nie spełnia wymogu prawidłowej weryfikacji przeciwstawienie dowodów strony skarżącej i organu w ten sposób, iż daje się wiarę dowodowi sporządzonemu w postaci Operatu pomiarowego bowiem: " zgromadzone w Operacie dane zebrane zostały w sposób rzetelny przez osoby posiadające wiadomości specjalne z zakresu geodezji i kartografii oraz geologii natomiast "dokumentacja, na którą powołuje się skarżąca oceniona została jako niewiarygodna, gdyż nie została sporządzona na podstawie faktycznie dokonanych pomiarów z zastosowaniem przyjętych w przepisach wykonawczych metod wyliczeń". Stwierdzenie to jest zbyt ogólne. Nie można bowiem poprzestać w uzasadnieniu decyzji na mechanicznym odesłaniu do dokumentacji zgromadzonej w sprawie. W kontekście zarzutów Spółdzielni Produkcyjnej A. organy winny, wydając zgodnie z wyrokiem Sądu po raz drugi decyzje w sprawie, uzasadnić rozstrzygnięcie w sposób kompleksowy, co oznacza, że powinny wyjaśnić dlaczego dane metody zostały przyjęte przez organ za właściwe do ustalenia ilości wydobytej kopaliny i na czym one dokładnie polegają, na przykład poprzez wezwanie biegłych, którzy opracowali Operat do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Dalej, jeśli organ nie uzna metody obliczania przyjętej przez stronę skarżącą za wiarygodną zobowiązany jest do zanalizowania tej metody w sposób uzasadniający odmowę. Ujmując istotę problemu należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie organy zbyt pobieżnie potraktowały zarzuty strony odnośnie kwestii procesowych czyli zarzuty niewyjaśnienia stanu faktycznego, co na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przekładając to na grunt przepisów organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy bowiem niedokładność w zakresie ustaleń dotyczących ilości wydobytej przez skarżącą kopaliny przekłada się na brak możliwości weryfikacji słuszności decyzji w zakresie wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji. Ustalając ponownie wysokość podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji należy nadto rozważyć możliwość zaliczenia na poczet tej opłaty kwoty 12.300 zł uiszczonej jako opłata eksploatacyjna od wydobytych 30.000 ton kopaliny. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 w/w ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348). Zgodnie z art. 206 ustawy powołanej wyżej w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W przedmiotowej sprawie strona przyznała, że wydobyła bez koncesji 30 000 ton kruszywa i uiściła opłatę eksploatacyjną w wysokości 12.300 zł., tym samym – zgodnie z art. 85 a ustawy prawo geologiczne i górnicze – osiemdziesięciokrotność tej stawki wynosi 984.000zł. Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie wpis miał charakter stosunkowy, który zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosił 18 279,00 zł, Sąd uznał, że zwrot wpisu od kwoty 984.000 zł jest niezasadny i orzekł o częściowym zwrocie wpisu dotyczącym kwoty należności powyżej 984.000 zł. tj kwocie 8 438,80 zł., w analogicznej proporcji orzeczono o częściowym zwrocie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika tj. kwocie 3 200 zł.