III SA/Kr 811/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie : NSA Grażyna Danielec WSA Elżbieta Kremer spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2008 r. nr : [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II . przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie adwokatowi R. T. - Kancelaria Adwokacka w K. ul. [...] kwotę 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2007r. znak [...] wydaną na podstawie art. 104, 107 kpa, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, 8, 11, 14, 17 ust. 1 pkt 5, art. 38, 102, 104, 106 ust. 1, 3, 4, art. 109, 147 ust 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2005r., Nr 267, poz. 2259) odmówił przyznania K. K. zmiany wysokości zasiłku okresowego. Uzasadniając decyzję, organ odwołał się do zdarzenia mającego miejsce w dniu 10.12.2007r. w mieszkaniu skarżącego, podczas którego K. K. uniemożliwił pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Skarżący, jak wskazano – "znieważył pracowników, użył słów powszechnie uznawanych za obelżywe i zastosował wobec nich przemoc fizyczną". Powyższe organ potraktował jako brak współdziałania ze strony skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, pomimo ustawowego obowiązku tego rodzaju współpracy, co stanowi na gruncie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej podstawę do odmowy zmiany wysokości zasiłku okresowego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. podniósł, że nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a w zasadzie brak jego aktualizacji, nie stanowi przesłanki odmowy przyznania świadczenia, gdyż nie jest jednym ze zdarzeń wymienionych w art. 11 ust. 2 w/w ustawy. Ponadto dodał, że zarzuty wobec jego zachowania są bezpodstawne i wyjaśnił, że pracownicy MOPS – u opuścili jego mieszkania w momencie, gdy skarżący udał się po sąsiadkę, która miała być świadkiem rozmowy z pracownikami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20.05.2008r. znak [...] wydaną na podstawie art. 4, 8, 39 ust. 1 i 2, 106 i 107 ustawy o pomocy społecznej i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że co prawda K. K. z punktu widzenia kryteriów przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej spełnia je w zakresie poziomu dochodów czy pozostawania w sytuacji ubóstwa, niemniej jednak prawo do świadczenia należy również ocenić z punktu widzenia aktywności strony tj. woli współdziałania z organem w rozwiązywaniu własnej sytuacji. Skoro skarżący własnym zachowaniem uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i tym samym utrudnia zebranie informacji mających zasadniczy wpływ na ustalenie prawa do pomocy oraz ewentualną jej wysokość, to należy mówić o braku współdziałania ze strony skarżącego, co jest podstawą do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń, jak również do zmiany wysokości przyznanego świadczenia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której podniósł, że pozostaje w bardzo trudnej sytuacji życiowej. Odmawianie mu świadczeń przyczynia się do pogłębienia u niego depresji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie granice te wyznacza postępowanie o przyznanie zasiłku celowego. Skarga K. K. jest zasadna. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Ust. 2 stanowi z kolei, że zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Wynika z tej regulacji możliwość wydania w trakcie pobierania zasiłku okresowego decyzji, która w zakresie wysokości zasiłku okresowego uwzględnia zmianę w kwocie osiąganych przez stronę dochodów. Art. 106 ust. 5 w/w ustawy przewiduje także wydanie decyzji, zarówno na korzyść strony jak i niekorzyść, w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony, z tym, że tego rodzaju decyzje wydawane są z urzędu. Generalnie, uprawnienie do zasiłku okresowego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł. Ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi jeden z elementów postępowania dowodowego. Sporządzany jest on na urzędowym kwestionariuszu i stanowi formę protokołu w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a., do którego znajdzie zastosowanie art. 68 § 2 k.p.a. Osoby biorące udział w sporządzeniu wywiadu środowiskowego powinny zatem podpisać dokument bezpośrednio po udzieleniu wyjaśnień, a odmowę lub brak podpisu należy omówić w protokole. Rodzinny wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie wywiadu środowiskowego), a także ocenę warunków zamieszkania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uznał, iż uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu świadczyło o braku współdziałania K. K. z pracownikiem socjalnym, które, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej było podstawą do odmowy zmiany wysokości zasiłku okresowego. W ocenie Sądu, nastąpiło niewłaściwe zakwalifikowanie ustalonego stanu faktycznego do normy prawnej, inaczej rzecz ujmując, dokonano niewłaściwej subsumcji. W toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga rzeczywiście aktywności ze strony wnioskodawców. Obowiązani są oni do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy), a przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Obowiązek współdziałania osoby z organem (art. 4 ustawy) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego (udzielenie organowi niezbędnych informacji, wskazanie, sprecyzowanie potrzeb). Bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia jednak organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 w/w ustawy. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy (por. tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16.10.2007r. I OSK 59/07). W sprawie podlegającej rozpoznaniu organ odwoławczy w ogóle nie podjął się czynności dowodowych, do których uprawnia go art. 136 kpa, stanowiąc, że organ może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ocenił jedynie materiał dowodowy zgromadzony przed organem I instancji, co powoduje, że zastosowanie przez niego w sprawie art. 11 ust. 2 w/w ustawy jest przedwczesne. Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia czy zmiany jego wysokości. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek należało jednak oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (poprzez choćby obserwację jego warunków zamieszkania). Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest wystarczające do twierdzenia, że wobec takiej osoby zachodzi podstawa do odmowy zmiany wysokości zasiłku okresowego. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zakresie stwierdzenia, że brak współdziałania ze strony skarżącego to uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co uzasadnia na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w efekcie nastąpiła odmowa skarżącemu zmiany wysokości pobieranego zasiłku okresowego. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji rozpozna wniosek K. K. o zmianę wysokości zasiłku okresowego z uwzględnieniem charakteru prawnego wywiadu środowiskowego i wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazanej wyżej przez Sąd. Odnośnie zasądzonych w pkt II wyroku kosztów należy wyjaśnić, że Sąd kierował się treścią przepisu art. 250 ustawy p.p.s.a, który stanowi, że wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych, rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Przepis wiąże prawo do kosztów z faktem "wyznaczenia" adwokata w procesie, w związku z czym w ocenie Sądu okoliczność, że w niniejszej sprawie K. K. nie udzielił de facto pełnomocnictwa wyznaczonemu przez Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej adwokatowi R. T. nie ma dla kwestii kosztów znaczenia. Podstawą prawną zasądzenia kosztów jest art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).