III SA/Kr 812/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skarg K. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2008 r. nr [...] z dnia 20 maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata E. T. - Kancelaria Adwokacka K. ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) w tym kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności, na rzecz adwokata M. T. - Kancelaria Adwokacka K. ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Prezydent Miasta decyzjami z dnia [...] 2007r. znak [...] i znak [...] wydanymi na podstawie art. 104, 107 kpa, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, 8, 11, 14, 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, 48 ust. 1, 102, 104, 106 ust. 1, 3, 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2005r., Nr 267, poz. 2259) odmówił, przyznania K. K., kolejno, świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności oraz przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na uregulowanie opłat za czynsz, gaz, energię elektryczną, na zakup leków oraz karty MPK. Uzasadniając decyzje organ odwołał się do zdarzenia mającego miejsce w dniu 10.12.2007r. w mieszkaniu skarżącego, podczas którego pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uniemożliwiono przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze skarżącym. Skarżący, jak wskazał organ – "znieważył pracowników, użył słów powszechnie uznawanych za obelżywe i zastosował wobec nich przemoc fizyczną". Powyższe organ potraktował jako brak współdziałania ze strony skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, pomimo ustawowego obowiązku tego rodzaju współpracy, co stanowi na gruncie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W odwołaniu od powyższych decyzji K. K. podniósł, że nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a w zasadzie brak jego aktualizacji, nie stanowi przesłanki odmowy przyznania świadczenia, gdyż jest jednym ze zdarzeń wymienionych w art. 11 ust. 2 w/w ustawy. Ponadto dodał, że zarzuty wobec jego zachowania są bezpodstawne i wyjaśnił, że pracownicy MOPS – u opuścili jego mieszkania w momencie, gdy skarżący udał się po sąsiadkę, która miała być świadkiem rozmowy z pracownikami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 20.05.2008r. znak [...] i [...] wydanymi na podstawie art. 4, 8, 39 ust. 1 i 2, 106 i 107 ustawy o pomocy społecznej i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Organ wskazał, że co prawda K. K. z punktu widzenia kryteriów przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej spełnia warunki ustawowe w zakresie poziomu dochodów czy pozostawania w sytuacji ubóstwa, niemniej jednak prawo do świadczenia należy również ocenić z punktu widzenia aktywności strony tj. woli współdziałania z organem w rozwiązywaniu własnej sytuacji. Skoro skarżący własnym zachowaniem uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i tym samym utrudnia zebranie informacji mających zasadniczy wpływ na ustalenie prawa do pomocy oraz ewentualną jej wysokość, to należy mówić o braku współdziałania ze strony skarżącego, co jest podstawą do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Powyższe decyzje stały się przedmiotem skarg K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w których podniósł, ze pozostaje w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Trzy dni w tygodniu jest zmuszony organizować we własnym zakresie wyżywienie, na które nie posiada środków, gdyż organ od pół roku systematycznie odmawia mu przyznania świadczenia na ten cel. Ponadto podniósł, że osoby, które wysyłane są do niego w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego nie mają ku temu kompetencji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie granice te wyznacza postępowanie o przyznanie zasiłku celowego. Skargi K. K. są zasadne. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to przyznaje się w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu ( art. 39 ust. 2 ustawy). Uprawnienie do zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł. Ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi jeden z elementów postępowania dowodowego. Sporządzany jest on na urzędowym kwestionariuszu i stanowi formę protokołu w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a., do którego znajdzie zastosowanie art. 68 § 2 k.p.a. Osoby biorące udział w sporządzeniu wywiadu środowiskowego powinny zatem podpisać dokument bezpośrednio po udzieleniu wyjaśnień, a odmowę lub brak podpisu należy omówić w protokole. Rodzinny wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie wywiadu środowiskowego), a także ocenę warunków zamieszkania. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organ uznał, iż uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu świadczyło o braku współdziałania K. K. z pracownikiem socjalnym, które, w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej było podstawą do odmowy przyznania świadczeń. W ocenie Sądu, nastąpiło niewłaściwe zakwalifikowanie ustalonego stanu faktycznego do normy prawnej. W toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli ( art. 7 k.p.a.), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga rzeczywiście aktywności ze strony wnioskodawców. Obowiązani są oni do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej ( art. 4 ustawy), a przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Obowiązek współdziałania osoby z organem (art. 4 ustawy) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego (udzielenie organowi niezbędnych informacji, wskazanie, sprecyzowanie potrzeb). Bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia jednak organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 w/w ustawy. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy (por. tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16.10.2007r. I OSK 59/07). W sprawach podlegających rozpoznaniu w przedmiotowym postępowaniu organ odwoławczy w ogóle nie podjął się czynności dowodowych, do których uprawnia go art. 136 kpa, stanowiąc, że organ może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ocenił jedynie materiał dowodowy zgromadzony przed organem I instancji, co powoduje, że zastosowanie przez niego w sprawie art. 11 ust. 2 w/w ustawy jest przedwczesne. Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należało oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (poprzez choćby obserwację jego warunków zamieszkania). Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest wystarczające do przesądzenia, że wobec takiej osoby zachodzi podstawa do odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zakresie stwierdzenia, że brak współdziałania ze strony skarżącego to uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co uzasadnia na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonych decyzji i poprzedzających je decyzji I instancji. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w efekcie nastąpiła odmowa przyznania skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku na zakup żywności oraz zasiłku celowego na uregulowanie opłat za czynsz, gaz, energię elektryczną, na zakup leków oraz karty MPK. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji rozpozna wnioski K. K. o przyznanie zasiłków celowych z uwzględnieniem charakteru prawnego wywiadu środowiskowego i wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazanej wyżej przez Sąd. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).