III SA/Kr 812/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. J., M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 24 maja 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art.77 i art. 107 kpa oraz art. 29 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. Nr 240, poz.2027 z 2005r. z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania A. J. i M. J. od decyzji Burmistrza Miasta A z dnia [...] 2010 r., znak: [...] orzekającej o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie wskazania w terenie przebiegu granic parceli nr 46/182 stanowiącej obecnie działkę ew. nr 7/2 w obr. ew. nr [...], m. A, dla której urządzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy Kw Nr [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że postanowieniem z dnia [...] 2008r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Burmistrzowi Miasta A jako organowi właściwemu, wniosek A. i M. J. o nałożenie obowiązku na Urząd Miasta A wskazania w terenie stronom dokładnego przebiegu parceli gruntowej nr 46/182 obręb [...] w A, z której to pgr miała powstać działka ew. nr 7/2. Decyzją z dnia [...] 2010 r. (w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji przez tut. Kolegium ) Burmistrz Miasta A orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie wskazania w terenie przebiegu granic parceli nr 46/182 stanowiącej obecnie działkę ew. nr 7/2 w obr. ew. nr [...], m. A, dla której urządzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy Kw Nr [...], a to wobec nie wykazania przez A. i M. J. z czego wywodzą swój interes prawny mający uzasadniać wniosek o postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Organ I instancji stwierdził również, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w trybie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Od powyższej decyzji odwołali się Państwo A. i M. J. zarzucając, że ponownie pochopnie umorzono postępowanie, natomiast wydana decyzja godzi w elementarne zasady współżycia społecznego, narusza interes ekonomiczny stron, gwałci elementarne prawa stron, dodatkowo jest sama w sobie sprzeczna. W uzasadnieniu swojego odwołania strony obszernie opisały na czym ich zdaniem polegają dokonane przez Burmistrza Miasta A naruszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że podstawa prawna decyzji, powołana przez Burmistrza Miasta A nie koresponduje z treścią podjętego rozstrzygnięcia. Organ ten, orzekł bowiem o odmowie wskazania w terenie przebiegu granic parceli nr 46/182 stanowiącej obecnie działkę ew. nr 7/2 w obr. ew. nr [...], m. A, natomiast jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 29 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który reguluje kwestie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Organ I instancji nie powołał natomiast żadnych przepisów prawa (ani w podstawie prawnej decyzji, ani też w jej uzasadnieniu), które odnosiłyby się wprost do sprawy będącej przedmiotem jego postępowania (t.j wskazania w terenie przebiegu granic ) i wydanego w jego następstwie rozstrzygnięcia. Dalej organ podnosi, że konkretyzacja stosunku aministracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności) istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji. Organy administracyjne mają obowiązek działać racjonalnie, a nie - arbitralnie. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), obowiązek sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jak i wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Nie można, stwierdza organ, mówić o przestrzeganiu powyższych obowiązków, gdy decyzja organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczna. Powołany bowiem w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji przepis prawa materialnego nie daje podstaw do wydania decyzji o treści podjętej przez organ I instancji. Treść rozstrzygnięcia administracyjnego powinna być związana z przedmiotem postępowania (zainicjowanego wnioskiem skarżącej) i stanowić konkretną odpowiedź organu administracyjnego na zawarte we wniosku żądanie stron. Tylko takie rozstrzygnięcie, nie budzące wątpliwości co do jego zakresu, w pełni odpowiada wymogowi rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (art. 107 § l k.p.a.) oraz zgodne jest z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) czy też z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ I instancji ponownie nie ustalił, czy treść żądania Państwa J. pozwala na wydanie decyzji administracyjnej oraz jaki przepis prawa stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że wniosek A. i M. J. dotyczył nałożenia obowiązku na Urząd Miasta wskazania w terenie stronom dokładnego przebiegu parceli gruntowej nr 46/182 obręb [...] w A, z której to pgr miała powstać działka ew. nr 7/2. Organ I instancji zinterpretował powyższy wniosek, jako żądanie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie rozgraniczenia w/w nieruchomości. W ocenie Kolegium, uznając wniosek Państwa J. jako wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, organ I instancji nie miał podstaw prawnych do umarzania postępowania, które w sentencji rozstrzygnięcia zostało określone, jako postępowanie administracyjne w sprawie wskazania w terenie przebiegu granic parceli nr 46/182 stanowiącej obecnie działkę ew. nr 7/2 w obr. ew. nr [...], m. A, dla której urządzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy Kw Nr [...]. Rozstrzygnięcie sprawy powinno bowiem odnosić się wprost do przedmiotu postępowania, który to przedmiot powinien być ustalony w sposób precyzyjny, nie zezwalający na jego dowolną i swobodną interpretację. Niezależnie od powyższego Kolegium wyjaśniło, że postępowanie rozgraniczeniowe nie może dotyczyć tylko jednej działki t.j. parceli gruntowej nr 46/182 obręb [...] w A, z której to pgr miała powstać działka ew. nr 7/2, lecz powinno obejmować również działki, które rozgraniczeniem są objęte. Organ I instancji (przesądzając iż przedmiotem postępowania jest rozgraniczenie z urzędu) odniósł się tylko do kwestii rozgraniczenia dz. ew. nr nr 7/2, nie wyjaśnił natomiast, z którymi działkami owo rozgraniczenie ma się dokonać. W kwestii tej, Kolegium zawarło w poprzednich swoich decyzjach konkretne wskazania, dotyczące konieczności ustalenia zarówno przedmiotu, jak i podmiotu postępowania. Nadto Kolegium poinformowało, że obowiązkiem organu (po właściwym ustaleniu treści żądania) jest ustalenie, czy istnieje norma prawna, która daje podstawy do wydania decyzji w sprawie objętej żądaniem, czy też żądanie powinno być zrealizowane w innej formie, np. czynności materialno- technicznej. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa formalnego i materialnego wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Jeżeli natomiast organ miał wątpliwości, jaka jest rzeczywista wola wnioskodawców, to powinien był wezwać ich do skonkretyzowania wniosku i dopiero wtedy przystąpić do załatwienia sprawy w formie prawem przewidzianej. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 § 2 kpa jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązek sporządzenia wniosku zgodnie z wymogami ustawy oraz obowiązek zgromadzenia i załączenia dokumentów wymaganych przez ustawę spoczywa na osobie uprawnionej do jego złożenia. W razie jakichkolwiek wątpliwości organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy, jest zobowiązany do udzielenia wyczerpujących informacji osobie uprawnionej do złożenia wniosku. Wyjaśniając zaś zamiar wnioskodawcy, na podstawie art. 9 k.p.a., organ zobowiązany jest poinformować wnioskodawcę, jakiego rodzaju okoliczności mogą być istotne dla prawidłowego załatwienia jej żądania, i dopiero po takim wyjaśnieniu organ powinien oczekiwać jednoznacznego stanowiska wnioskodawcy co do rodzaju postępowania, które w uznaniu wnioskodawcy należy przeprowadzić. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie stanowi to naruszenie jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 kpa w myśl, której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy – (wyrok NSA 2001.07.04 I SA 301/00 LEX nr 53964 w Warszawie). Jeżeli natomiast obowiązek dostarczenia dokumentów spoczywa na stronach postępowania, to organ ma obowiązek wezwać strony do dołączenia wskazanych dowodów z pouczeniem jaki skutek prawny wywołać może nie wywiązanie się przez stronę z tego obowiązku wraz ze wskazaniem przepisów prawnych, które te sprawy regulują. Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. J. i M. J. Skarżący powołując się na przepisy Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Konstytucję RP wnieśli o unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z dnia [...] 2010 r. i "zadziałanie w ten sposób aby nie byli narażeni na dalsze działania SKO oraz Burmistrza czy też Urzędników Urzędu Miasta, które już dawno wybiegają daleko poza granice prawa". W uzasadnieniu skarżący nie podnoszą merytorycznych zarzutów do skargi lecz skarżą się na ich zdaniem bardzo nieprawidłowe działania zarówno organu I instancji jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Decyzja taka nie rozstrzyga istoty sprawy administracyjnej, a jedynie powoduje, iż sprawa wraca do organu I instancji, który prowadzi postępowanie administracyjne od początku. Kontrola legalności decyzji kasacyjnej dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny koncentruje się na badaniu dopuszczalności wydania takiej decyzji w konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej. Przesłanką do wydania tego typu decyzji jest określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". W sprawie niniejszej ta przesłanka w ocenie Sądu zachodziła. Organ odwoławczy, wydając decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie naruszył art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którymi organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie. Zastosowanie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od tej zasady, który jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zakres uzupełnienia postępowania wskazany przez organ odwoławczy tj. ustalenie jednej z podstawowych okoliczności w sprawie, a mianowicie precyzyjne ustalenie przedmiotu postępowania, które pozwoli na prawidłowe przeprowadzenie tego postępowania, mieści się w pojęciu "konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części". Prowadzenie postępowania, w takim zakresie przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania dowodowego. Organ I instancji po zastosowaniu się do wszystkich wskazań zawartych w zaskarżonej decyzji, będzie musiał ustosunkować się również do zarzutów podnoszonych przez skarżących. Należy też zaznaczyć, że większość zarzutów skarżących odnosi się nie do meritum sprawy, której załatwienia się domagają, lecz dotyczą kwestii pozaprocesowych. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.