III SA/Kr 812/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Danuty Jantas sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 marca 2022 r. znak SKO.NP/4115/107/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 23 marca 2022 r., znak SKO.NP/4115/107/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) i art. 17 w związku z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. odwołania A. W. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia Wójta Gminy B. z dnia 16 lutego 2022 r. znak [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką T. K. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 16 lutego 2022 r., znak [...], Wójt Gminy B. – po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z kasacyjnym orzeczeniem organu odwoławczego – odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla A. W. w związku z opieką nad T. K., która legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też z uwagi na zbieg uprawnień dwóch świadczeń opiekuńczych (strona do dnia śmierci matki, która nastąpiła w dniu 4 stycznia 2022 r., pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy). Działając na skutek odwołania A. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 23 marca 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, zwrócił uwagę na okoliczność śmierci T. K. w dniu 4 styczna 2022 r., przytoczył art. 17 i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych – i wskazał w szczególności, że stanowisko organu I instancji względem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) jest błędne. Zdaniem organu odwoławczego, nie można bowiem uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Dalej organ odwoławczy wskazał, że decyzją Wójta Gminy B. z dnia 14 grudnia 2020 r. A. W. miała przyznany w związku z opieką nad matką specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Następnie w dniu 16 listopada 2021 r. Wójt Gminy B. przyznał stronie to samo świadczenie na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. W związku ze śmiercią T. K., decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r., Wójt Gminy B. uchylił z dniem 5 stycznia 2022 r. decyzję nr [...] z dnia 16 listopada 2021 r. przyznającą A. W. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja ta została odebrana przez A. W. w dniu 31 stycznia 2022 r. i wobec jej niezaskarżenia z dniem 15 lutego 2022 r. stała się ostateczna. Kontynuując argumentację, organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie można zatem w tym samym okresie posiadać prawa do obu świadczeń. Art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak to deklarowała wnioskodawczyni w składanych w sprawie oświadczeniach. W sytuacji gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest także rezygnacja z przysługującego świadczenia, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, wynikający ze zbiegu uprawnień, uchyla dopiero oświadczenie beneficjenta o wyborze korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesnej rezygnacji z mniej korzystnego specjalnego zasiłku opiekuńczego, co wynika z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oświadczenie to może zaś wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość, gdyż osoba uprawniona nie może zrezygnować z zasiłku z mocą wsteczną i oczekiwać, że z taką samą mocą wsteczną zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. W przedmiotowej sprawie strona nie zrezygnowała skutecznie z przysługującego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia śmierci matki. Nie kwestionowała nawet ostatniej decyzji uchylającej to prawo od dnia 5 stycznia 2022 r. W takiej sytuacji brak jest możliwości przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, które pozostaje w zbiegu z przyznanym i wypłaconym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. A. W. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczyni wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie A. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów i twierdzeń skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako jedną z przeszkód do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podziela jednak stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że istniała przeszkoda do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci posiadania ustalonego prawa i pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 4 stycznia 2022 r., czyli do dnia śmierci osoby wymagającej opieki. Jak wynika z powołanych przepisów, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy). Art. 27 ust. 5 ustawy statuuje prawo wyboru świadczenia, jednak – jak trafnie przyjął organ odwoławczy – w sytuacji gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest także rezygnacja z przysługującego świadczenia. Oświadczenie o wyborze świadczenia wywołuje skutki na przyszłość. Skarżąca nie zrezygnowała skutecznie z przysługującego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca posiadała to prawo i pobierała zasiłek do dnia 4 stycznia 2022 r., czyli do dnia śmierci osoby wymagającej opieki. W tym kontekście organ odwoławczy zasadnie podkreślił także to, że skarżąca nie zakwestionowała decyzji z dnia 31 stycznia 2022 r. o uchyleniu decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem 5 stycznia 2022 r. Przeszkoda normatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, opisana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, ustaje z chwilą uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (w niniejszej sprawie takie uchylenie nastąpiło, jednak dopiero w związku ze śmiercią osoby wymagającej opieki). "Nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres" (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., I OSK 1400/21, CBOSA). Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, prawidłowo zinterpretował odnośne przepisy i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego po hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.