III SA/Kr 814/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. s k a r g ę o d d a l a , II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. T. – Kancelaria Adwokacka ul. [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych ) powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług - z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. C. od pisma organu I instancji z [...] 2009 r., znak [...]. Organ I instancji - Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej - pismem z dnia [...] 2009 r., znak [...] - wezwał J. C. do zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy w przypadku braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny, zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity, Dz. U. z 2009 r. Nr 1. poz. 7 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, a następnie do przedłożenia w organie stosownego zaświadczenia. Pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r., zatytułowanym "odwołanie", J. C. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując w treści, że składa odwołanie od "decyzji" z dnia [...] 2009 r., znak: [...]. Skarżący podniósł, że trwa sprawa sądowa o ustalenie jego całkowitej niezdolności do pracy, a także o zmniejszenie kwoty alimentacyjnej lub całkowite ustalenie obowiązku na innego członka rodziny. Podniósł także, że do czasu wydania niniejszej decyzji stan jego zdrowa pogorszył się. Stwierdził ponadto, że "decyzja", znak: [...], nie została nazwana oraz nie zawiera pouczenia czy przysługuje od niej odwołanie i do jakiego organu należy je ewentualnie złożyć. Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wydanego postanowienia stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z regulacją art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów na wniosek osoby uprawnionej do alimentów, złożony w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów do organu właściwego wierzyciela alimentacyjnego o podjęcie działań względem dłużnika alimentacyjnego, toczy się w tej sprawie postępowanie administracyjne. W jego trakcie organ właściwy dłużnika przeprowadza u niego wywiad alimentacyjny oraz w przypadku stwierdzenia braku wywiązania się przez niego z zobowiązań na skutek braku zatrudnienia, zobowiązuje go do zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, w przypadku braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny. W ocenie organu odwoławczego pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2009 r., znak: [...], zobowiązujące dłużnika alimentacyjnego J. C. do zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, nie jest decyzją, a zatem nie przysługuje od niego środek odwoławczy. W zawiązku z tym Kolegium stwierdziło nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia tj. decyzji administracyjnej w sensie prawnym. Z tych też względów, na podstawie art. 134 k.p.a., wydało postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania J. C. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. C., podnosząc, że nie może zarejestrować się w powiatowym urzędzie pracy celem wykonywania prac interwencyjnych gdyż mogłoby to uczynić go kaleką, a nawet mógłby ponieść śmierć. Zdaniem skarżącego pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej nie jest zwykłym nakazem, gdyż może spowodować straszne skutki dla zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie została uwzględniona. W ocenie, bowiem Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest kwestia, czy pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] 2009 r., znak [...], zobowiązujące skarżącego do zarejestrowania się jako bezrobotny lub poszukujący pracy jest decyzją administracyjną. Przypomnieć należy, że przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny (J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1969, s. 290). Cechą takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach adresata. Aktem administracyjnym będzie więc każde władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (A. Wiktorowska w: Prawo administracyjne, M. Wierzbowski (red.), Cieślak. Z., Jagielski J., Lang J., Szubiakowski M., Warszawa 2003, s. 181). Materialne ujęcie decyzji nie nastręcza zatem trudności. W piśmiennictwie podkreśla się, że jeżeli ustawodawca zawarł w normie prawnej minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to już wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji administracyjnej (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996 r., s. 134). Procesowe ujęcie decyzji wywodzi się natomiast z treści art. 104 k.p.a. w powiązaniu z art. 105 i 107, a także z art. 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami decyzja załatwia konkretną sprawę administracyjną. Jest to więc czynność procesowa, która kończy postępowanie w danej instancji (J. Borkowski w : B. Adamiak, J,. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 472). Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym funkcjonuje pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza nie jej nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 publik. w OSP 1982, z. 9, poz. 169). Jeżeli zatem określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, gdy zawiera niezbędne, charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należą: oznaczenie organu administracji publicznej wydającej akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Powyższe nie rozwiewa do końca wątpliwości na temat decyzyjnego załatwienia sprawy w przypadku braku wyraźnego wskazania tej formy załatwienia przez ustawodawcę. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przeważa pogląd o dopuszczalności domniemania załatwienia sprawy decyzją wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ do załatwienia sprawy, lecz nie określają formy jej załatwienia, mając na względzie przede wszystkim ochronę interesów strony. W piśmiennictwie wskazuje się jednakże na niezbędność występowania sprawy administracyjnej jako warunku wydania decyzji (J. Zimmermann w: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996 r., s. 134 – 135). W najnowszym orzecznictwie sądowym przyjęto, że jeżeli ustawodawca nie określił wyraźnie formy załatwienia sprawy, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2006 r., II SA/Ol 119/06, LEX nr 205607). Przenosząc powyższe na realia rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest normą kompetencyjną, którą organ właściwy dłużnika realizuje, gdy dłużnik alimentacyjny nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia. Wówczas organ właściwy dłużnika zobowiązuje go do zarejestrowania się jako bezrobotny albo poszukujący prawy w przypadku braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny. Do rozważenia pozostaje wobec tego kwestia, czy w związku z realizacją tej normy zawiązuje się stosunek administracyjny pomiędzy dłużnikiem alimentacyjnym a organem właściwym dłużnika, który miałby być skonkretyzowany poprzez orzeczenie o wiążących jej konsekwencjach dla dłużnika alimentacyjnego. W ocenie Sądu, jeżeli przez sprawę administracyjną rozumie się przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany temu organowi (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego AUWr nr 1022, Prawo CLVIII, s. 334), to trudno mówić w tym przypadku, że jest to stosunek administracyjny, który miałby być rozstrzygnięty w drodze władczego objawu woli organu administracji publicznej. Prawo przedmiotowe musi mieć bowiem dla dwóch podmiotów takie znaczenie, że sytuacja prawna jednego podmiotu jest połączona w pewien sposób z sytuacją prawną drugiego podmiotu (por. F. Longchamp, O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, AUWr nr 19, Prawo XII, s. 45). W tym wypadku nie można mówić o ukształtowaniu w taki sposób sytuacji prawnej dłużnika alimentacyjnego, że istnieją prawne, wiążące konsekwencje realizacji normy kompetencyjnej z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy, którą organ realizuje poprzez zobowiązanie go do rejestracji w urzędzie pracy. Organ zobowiązuje dłużnika alimentacyjnego tylko do wykonania czynności materialno – technicznej, jaką jest zarejestrowanie się we właściwym urzędzie pracy. Organ nie kształtuje więc w sposób wiążący sytuacji prawnej dłużnika alimentacyjnego. Nie jest nawet w stanie doprowadzić do wyegzekwowania tej czynności rejestracyjnej, a generalną zasadą stosunków administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji jest, możliwość wyegzekwowania środków rzeczowych wynikających z tych stosunków. W tym wypadku brak jest takiej możliwości. Organ właściwy dłużnika ma jedynie obowiązek, jak wskazuje analiza art. 5 ustawy (w szczególności ust. 3 tego artykułu), złożyć, ale w dalszym etapie, wniosek o ściganie za przestępstwo z art. 209 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) oraz skierować wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, gdy ten uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: złożenia oświadczenia majątkowego, zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych. Charakter przepisu i relacja jaka powstaje w sytuacji opisanej w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazują, że brak jest bezpośredniego połączenia sytuacji prawnej podmiotu zobowiązanego z sytuacją prawną organu właściwego dłużnika alimentacyjnego. W konsekwencji, nie można przyjąć domniemania, że relacja powstała pomiędzy dłużnikiem alimentacyjnym a organem właściwym dłużnika, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej skoro nie orzeka się w niej o wiążących konsekwencjach normy prawnej ze wskazanego przepisu. Nie jest więc wystarczające, że analizowane pismo zawiera niezbędne, charakterystyczne elementy dla decyzji administracyjnej. W związku z tym Sąd nie podzielił poglądów zaprezentowanych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 3 marca 2010 r. Trafnie natomiast wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że czynność, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie nadaje się do egzekucji, a pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] 2009 r., znak [...], nie jest decyzją administracyjną. Stwierdzając zasadnie brak przedmiotu zaskarżenia organ odwoławczy władny był zatem do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania J. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyło więc prawa w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.