III SA/Kr 815/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego 18 kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2019 r. znak: [...] utrzymało postanowienie tego samego organu z dnia 18 lutego 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2018 r. znak: [...] uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku M. Ł. o przyznanie zasiłku celowego na bilet miesięczny i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2018 r. znak: [...] została zaskarżona w drodze sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1130/18 sprzeciw ten oddalił. Pismem z dnia 20 października 2018 r. skarżący M. Ł. wniósł o unieważnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie jako SKO) z dnia 20 sierpnia 2018 r. znak: [...]. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że decyzja ta zawiera wadę prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) oraz że została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W związku z wniesieniem pozwu do Sądu Rejonowego jako strony pozwane zostały określone SKO i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. To zaś oznacza w przekonaniu wnioskodawcy, że tak urzędnicy SKO, jak i sędziowie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlegają wyłączeniu od udziału w załatwianiu sprawy, ponieważ wynik sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym może mieć wpływ na ich prawa lub obowiązki. Ponadto decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na uchybieniu art. 2, art. 5, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 20, art. 22, art. 24, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) oraz art. 6, art. 7, art. 9, art. 12 § 1, art. 14 § 1, art. 139 K.p.a. Wnioskodawca podniósł również, że wydana decyzja narusza wszystkie przepisy ustawy o pomocy społecznej, a także odpowiednie dyrektywy unijne. Zarzucił nadto brak znajomości akt sprawy, stanu sprawy i potwierdzenie nieprawdy. SKO postanowieniem z dnia 18 lutego 2019 r. znak [...] działając na podstawie art. 61a w związku z art. 157 § 1 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 20 sierpnia 2018 r. znak: [...]. Od tego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł M. Ł. SKO zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2019 r. znak: [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 18 lutego 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 20 sierpnia 2018 r. znak: [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że instytucja stwierdzenia nieważności ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej istotnymi wadami, a samo unieważnienie decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Stwierdzić nieważność decyzji można tylko wtedy, gdy jest ona dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W związku z tym, że od decyzji objętej w tej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności został przez M. Ł. wniesiony sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Sąd ten prawomocnym wyrokiem sprzeciw ten oddalił, to nie było dopuszczalnym prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Decyzja ta bowiem była już przedmiotem kontroli sądowej, a Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek naruszeń prawa. Tym samym nie jest dopuszczalnym w odrębnym trybie badanie zaistnienia istotnych naruszeń prawa dotyczących tej samej decyzji, która już była przedmiotem kontroli. W skardze wniesionej na to postanowienie skarżący M. Ł. podniósł, że jest ono niezgodne z prawem konstytucyjnym i całkowicie pozaprawne. Zarzucił organom administracyjnym i Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie permanentne naruszanie prawa i wskazał, że skoro w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed Sądem Rejonowym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest pozwanym, to tym samym zachodzi taki stosunek prawny sędziów tego Sądu do skarżącego, że powinni się oni wyłączyć z mocy prawa w rozpoznawaniu tej sprawy. Takiemu wyłączeniu powinni podlegać także urzędnicy organu pierwszej instancji oraz SKO. Wydane w tej sprawie akty administracyjne i orzeczenia są nieważne z mocy prawa. Działalność organów administracyjnych i Sądu pierwszej instancji narusza prawo w zakresie udzielenia zabezpieczenia społecznego. Skarżący podniósł również, że nie otrzymał uzasadnienia wyroku o sygn. akt III SA/Kr 1136/18 i w związku z tym pozbawiono go możliwości wniesienia środka zaskarżenia od tego wyroku, co również stanowi rażące naruszenie prawa. Do skargi załączył skarżący zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez Prezydenta RP Andrzeja Dudę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze niosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie. SKO postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2019 r. znak: [...] utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z dnia 18 lutego 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 20 sierpnia 2018 r. znak: [...]. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego postanowienia jest art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. w przypadku, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Trafnie SKO wskazało, że przepis ten przewiduje dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że SKO decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku M. Ł. o przyznanie zasiłku celowego na bilet miesięczny i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1130/18 oddalił sprzeciw skarżącego od decyzji SKO decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r. Wobec nie wniesienia skargi kasacyjnej wyrok ten stał się prawomocny. Nie stanowiło naruszenia prawa przyjęcie przez SKO, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały przedmiotowe przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a w związku z tym należało odmówić wszczęcia takiego postępowania. Kwestia dopuszczalności żądania stwierdzenia nieważności decyzji, co do której wcześniej prawomocnym wyrokiem sąd administracyjny oddalił skargę, wobec pojawiających się wątpliwości w orzecznictwie została przesądzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, opub. w ONSAiWSA 2010 nr 2, poz. 18. W uchwale tej stwierdzono, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Wprawdzie po wydaniu tej uchwały ustawodawca znowelizował art. 157 K.p.a. w ten sposób, że zamiast wydawania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego wprowadził instytucję postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to w okolicznościach tej sprawy nie ma to znaczenia. Tym samym wyrażone w ww. uchwale stanowisko co do skutków prawomocnego oddalenia skargi na decyzję, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, pozostaje nadal aktualne, a Sąd orzekający w tej sprawie pełni je akceptuje. Skarżący domagając się wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazał na przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. jako uzasadniającą unieważnienie decyzji. Zgodnie z tym przepisem organ administracyjny stwierdza nieważność decyzji wtedy, gdy decyzja ta będzie zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Takiej przesłanki nie zawiera ani art. 24 § 1 K.p.a., ani też art. 48 § 1 K.p.c. oraz art. 18 P.p.s.a. Art. 48 § 1 K.p.c. oraz art. 18 § 1 P.p.s.a. nie podlegały stosowaniu w postępowaniu przed SKO, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania przed tym organem. Natomiast podniesione przez skarżącego we wniosku z 20 października 2018 r. naruszenie przez SKO art. 24 K.p.a. nie mogło być przesłanką stwierdzenia nieważności już z tego powodu, że jest to przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), a nie przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności. Podniesione przez skarżącego we wniosku zarzuty naruszenia w sprawie zakończonej decyzją kasacyjną SKO z 20 sierpnia 2018 r. przepisów K.p.a. także nie miało znaczenia dla oceny zaistnienia podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wprawdzie w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie jest zbytnio rozbudowane, to jednak należy stwierdzić, że w przypadku wydania decyzji kasacyjnej, organ administracyjny nie może dokonywać ustaleń merytorycznych w sprawie. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. obejmuje jedynie ocenę stopnia naruszenia przepisów postępowania skutkujących brakiem wyjaśnienia w istotnym zakresie stanu faktycznego danej sprawy. Ta okoliczność, tj. zasadność zastosowania przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. przy wydawaniu decyzji z 20 sierpnia 2018 r. była przedmiotem badania przez Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1130/18 i Sąd ten uznał za prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ administracyjny. W związku z tym stawianie we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 20 sierpnia 2018 r. zarzutu braku merytorycznego rozpoznania sprawy jest niezasadne i przedwczesne. Mocą tej decyzji organ pierwszej instancji ponownie sprawę rozpoznał (lub rozpoznaje) i skarżący jako strona miała (lub nadal ma) możliwość kwestionowania tak wydanego aktu w kolejnych postępowaniach odwoławczych bądź poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że sama okoliczność toczącego się przed innym Sądem postępowania cywilnego, w którym stroną jest także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stanowi w tej sprawie podstawy do wyłączenia sędziów tego Sądu z rozpoznania skargi. Wynik takiej sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym także nie oddziałuje na prawa bądź obowiązki sędziów rozpoznających tę sprawę. Podniesiona przez skarżącego okoliczność nie stanowi przesłanki wyłączającej sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od orzekania w tej sprawie. Przesłanki wyłączenia sędziego z mocy prawa ustawodawca uregulował w art. 18 P.p.s.a. i żadna z tych okoliczności w tej sprawie nie zachodzi. Nie jest zasadnym podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez SKO art. 24 § 1 K.p.a. Jak już wyjaśniono, przepis ten zawiera podstawy wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżący mógł w tej sprawie składać wniosek o wyłączenie pracowników SKO od orzekania w tej sprawie. Ponadto należy stwierdzić, że naruszenie art. 24 K.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.) Także zarzut naruszenia art. 8, art. 67 ust. 2 i art. 45 Konstytucji RP nie jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby skarżący został pozbawiony prawa do sądu. Sprawy skarżącego są rozpoznawane przez niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Nie zaistniało naruszenie art. 45 Konstytucji RP. Nie miało miejsca w tej sprawie naruszenie art. 8 Konstytucji RP, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja ta stanowi inaczej. Również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 67 ust. 2 Konstytucji RP nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z tym przepisem każdy obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Przedmiotem tej sprawy nie była kontrola decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego, ale odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, że decyzja, której unieważnienia domagał się skarżący, stała się prawomocna na skutek oddalenia sprzeciwu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Ponieważ była to decyzja kasacyjna, to została skontrolowana przez Sąd administracyjny tylko w tym zakresie, w jakim oceniano podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jeszcze raz należy podnieść, że w decyzji z dnia 20 sierpnia 2018 r. SKO nie mogło merytorycznie orzekać w przedmiocie udzielenia świadczeń, ponieważ stwierdziło konieczność należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zarzut braku otrzymania uzasadnienia wyroku tego Sądu z dnia 27 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1136/18 nie jest przedmiotem tej sprawy, tym niemniej Sąd wyjaśnia, że w przypadku oddalenia skargi Sąd sporządza uzasadnienie tylko wtedy, gdy strona złoży w zakreślonym terminie wniosek o sporządzenie tego uzasadnienia (art. 141 § 2 P.p.s.a.). Sąd w tej sprawie nie ocenia wniosku o zawiadomieniu popełnienia przestępstwa przez Prezydenta RP, ponieważ pozostaje to poza właściwością tego Sądu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem, a także nie znajdując przesłanek do uznania, że postanowienie to wydane zostało z mającym co najmniej istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.