III SA/Kr 818/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu. skargę oddala Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 19 czerwca 2008r. wydaną na podstawie art.127 § 2, art.138 § 1 pkt 1 kpa, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz.U. z 2007r. nr 43, poz. 277), § 3 ust. 2 rozporz. MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2001r. Nr 131, poz.1468), po rozpatrzeniu odwołania K. M., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2008r. w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: K. M. pełni służbę w Policji od [...] 2003r., funkcjonariuszem w służbie stałej została mianowana z dniem [...] 2006r. W dniu 19 III 2008r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości W. W. [...], we wniosku wskazano członków rodziny tj. męża i dwie córki. Do wniosku dołączono stosowne dokumenty a to: wypis z księgi wieczystej, pozwolenie na budowę, potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania. Nadto przedłożono dokumenty z których wynika, że K. M. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] 1999r. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul A w K., składającego się z jednego pokoju, kuchni, łazienki, przedpokoju o powierzchni użytkowej 40,27 m2. Z kolei na podstawie umowy darowizny z dnia [...] 1995r. K. M. wraz z mężem M. M. nabyli spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. B w K. składające się z jednego pokoju, kuchni, łazienki i przedpokoju o łącznej powierzchni użytkowej 33m2. w tym pow. mieszkalnej 21 m2. Do wniosku K. M. dołączyła własne pisemne oświadczenie z daty 15 III 2008r. w którym podała, że powierzchnia użytkowa lokalu przy ul. A wynosi 40,27 m2 natomiast po odjęciu powierzchni pomieszczenia gospodarczego i łazienki, powierzchnia mieszkalna wynosi 31m2. Podała również, że mieszkanie od lat nie pełni funkcji mieszkalnych, dlatego też została zlikwidowana część kuchenna, gdyby odtworzyć część kuchenną to zdaniem K. M. powierzchnia mieszkalna wynosiła by 21m2. K. M. przedłożyła również pismo z dnia 10 marca 2008r. zarządcy nieruchomości, w którym podaje, że z uwagi na brak środków nie jest możliwe wykonanie z funduszu remontowego Wspólnoty Mieszkaniowej prac izolacyjnych murów fundamentowych kamiennych. W oparciu o powyższe dokumenty organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] 2008r. odmówił przyznania pomocy finansowej K. M. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pomoc finansowa stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu służbowego. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom. Następnie organ wskazał, że zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi 7 do 10 m2 pow. mieszkalnej, K. M. posiada uprawnienia do 4 norm. Tym samym posiadany przez nią lokal mieszkalny położony przy ul. A, którego powierzchnia mieszkalna wynosi 31m2 spełnia powyższe normy. W konkluzji organ stwierdził, że K. M. do czasu budowy domu jednorodzinnego w miejscowości W. W. posiadała już lokal mieszkalny spełniający przysługujące 4 normy. Nadto K. M. uzyskała drugi lokal mieszkalny położony w K. przy ul. B o pow. użytkowej 33m2 i mieszkalnej 21m2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. M. W odwołaniu wskazała na pismo zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej z którego wynika zły stan techniczny lokalu. Lokal narażony jest na wilgoć i zagrzybienie i dlatego nie pełni funkcji mieszkalnej. Lokal w formie darowizny otrzymała od ojca, w lokalu ustanowiona jest służebność mieszkania na rzecz ojca, ale ojciec zamieszkuje w jej lokalu przy ul. B. Podaje, że oboje z mężem nigdy nie korzystali z lokalu przy ul. B i przed wybudowaniem domu wynajmowali mieszkanie lub mieszkali u jej matki. Decyzją nr [...] z dnia 19 czerwca 2008r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Podkreślił, że w dniu złożenia wniosku K. M. była uprawniona do 4 norm zaludnienia, tj do pow.28 do 40m2. Lokal mieszkalny przy ul. A zgodny jest z przysługującymi normami. Dodatkowo K. M. wraz z mężem posiada lokal mieszkalny przy ul. B w K. Natomiast bez znaczenia w sprawie jest podnoszona okoliczność złego stanu technicznego lokalu przy ul. A, w lokalu tym nadal zameldowany jest na pobyt stały A. B., ojciec K. M., który w lokalu przy ul. B zameldowany jest na pobyt czasowy, okoliczność ta ma wskazywać, że jego pobyt w tym lokalu nie ma charakteru stałego. W konkluzji organ podkreślił, że posiadanie lokalu przy ul. A w K. zgodnego z normami zaludnienia, wyklucza policjanta z kręgu osób uprawnionych do uzyskania lokalu mieszkalnego, a więc również do pomocy finansowej. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. M. W skardze potwierdziła, że jest właścicielem lokalu, który znajduje się w miejscowości w której pełni służbę. Jest to lokal położony w K. przy ul. A, na parterze kamienicy, powierzchnia lokalu wynosi 40,27m2, powierzchnia mieszkalna ok. 29m2. Skarżąca podniosła, że organ nie wziął pod uwagę, że lokal nie pełni funkcji mieszkalnej z uwagi na zawilgocenie, zasolenie i zagrzybienie lokalu. Zamieszkanie w lokalu stanowiłoby zdaniem skarżącej zagrożenie dla zdrowia. Skarżąca odwołała się do pisma zarządcy budynku, który posiada stosowne uprawnienia do wydania opinii odnośnie stanu technicznego budynku, a którego nie wzięto pod uwagę. Zdaniem skarżącej decyzja organu II instancji narusza zasady współżycia społecznego, albowiem uznaje, iż z uwagi na sam fakt posiadania tego lokalu nie spełniam wymogów przewidzianych przepisami rozporządzenia, nie uwzględniając faktu, iż jego stan nie nadaje się do zamieszkiwania. Ponadto ww. mieszkanie obciążone jest wpisem bezpłatnej, dożywotnej służebności mieszkania na rzecz ojca A. B., który w związku ze złym stanem technicznym lokalu mieszka w lokalu przy ul. B. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Podkreślono, że istotą przepisu stanowiącego podstawę prawną dla uzyskania pomocy finansowej jako zastępczej formy wobec przydziału mieszkania jest ułatwienie w zapewnieniu odpowiednich warunków mieszkaniowych funkcjonariuszowi, który nie posiada lokalu mieszkalnego. K. M. posiada dwa lokale mieszkalne o łącznej powierzchni mieszkaniowej 52 m2. W piśmie procesowym z dnia 1 września 2008r. skarżąca podtrzymała swoje zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące nieuwzględnienia przez organy stanu technicznego lokalu. Do pisma dołączyła ekspertyzę mykologiczno-budowlaną wykonaną na jej zlecenie. Zarzuciła, ze zaskarżona decyzja narusza Konstytucję RP, a to zasadę sprawiedliwości społecznej art. 2 Konstytucji, a ponadto art. 75 Konstytucji zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjająca zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.169/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołana podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja zgodna z obowiązującym stanem prawnym. Przepis art. 94 ust.1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z treści przepisu art. 94 ust.1 ustawy wynika, że jedynie w sytuacji gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej, co oznacza że pomoc finansowa stanowi konsekwencję niezrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego wymienionego w art. 90 ust.1 ustawy o Policji. Uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej nie mogą być analizowane bez uwzględnienia treści przepisu art. 95 ustawy. Z zestawienia powołanych wyżej przepisów prawa wynika wprost, że policjantowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, ani pomoc finansowa, jeżeli ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy. Przyjęcie odmiennego stanowiska, że o nabyciu prawa do pomocy finansowej decyduje wyłącznie przepis art. 94 ust. 1 ustawy powodowałoby, że osoby mające zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i nie posiadające prawa do lokalu mieszkalnego byłyby uprawnione do otrzymania pomocy finansowej /np. osoba będąca właścicielem kilku domów lub mieszkań byłaby uprawniona do pomocy finansowej, jeżeli tylko nie otrzymała lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji/. Tym czasem pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie jest świadczeniem pieniężnym należnym każdemu funkcjonariuszowi w służbie stałej, ale tylko tym, którzy mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jest to zatem formą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjantów funkcjonującą obok podstawowej formy jaką jest prawo do lokalu mieszkalnego. Stąd też prawo do pomocy finansowej przysługuje temu policjantowi , który ma prawo do uzyskania przydziału w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu należy zatem wiązać z taką sytuacją, w której policjant spełniałby warunki do uzyskania lokalu mieszkalnego zgodnie z zasadami określonymi w art. 88 - 90 ustawy o Policji. Ale równocześnie nie zachodziłaby żadna z przesłanek o których mowa w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, albowiem wystąpienie jednej z nich powoduje, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie można przydzielić. Tymi przesłankami negatywnymi – określonymi w art. 95 ust. 1 ustawy są: 1/skorzystanie z pomocy finansowej, 2/posiadanie w miejscowości pełnienia służby, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej pow. mieszkaniowej, albo domu jednorodzinnego, lub domu mieszkalno-pensjonatowego, 3/ jeżeli małżonek posiada lokal lub dom o którym mowa w pkt 2, 4/ zbycie przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2. Taka wykładnia powyższych przepisów prezentowana jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2002r. sygn. I SA 708/00 " Policjantowi nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego ani pomoc finansowa na cel oznaczony w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, jeżeli ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy o Policji"/LEX nr 81657/. Pomocy finansowej dotyczy również rozporządzenie MSWiA z dnia 17 października 2001r. /Dz.U. Nr 131, poz. 1468/ wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Jednak ten akt jako akt wykonawczy nie reguluje przesłanek nabycia prawa do pomocy finansowej, te uregulowane są w ustawie o Policji, reguluje natomiast szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej. Stąd też możliwość nabycia prawa do pomocy finansowej należy oceniać wyłącznie na podstawie art.94 w zw. z art. 88, art. 89, art. 95 ustawy o Policji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest ustalenie, czy stan techniczny lokalu mieszkalnego może mieć wpływ na rozstrzygniecie w sprawie prawa do pomocy finansowej. Według skarżącej nieuwzględnienie stanu technicznego lokalu to podstawowy zarzut kierowany pod adresem organów, według zaś organów okoliczność ta nie ma prawnego znaczenia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca potwierdziła podaną powierzchnię mieszkalną lokalu, podała, że w lokalu znajdują się następujące media: woda, prąd, kanalizacja brak jest gazu. Podała, że po otrzymaniu darowizny od ojca zdecydowali z mężem o rozpoczęciu remontu w/w. lokalu. Wyjaśniła, że w przedmiotowym lokalu nr [...] przy ul. A znajdują się dwa lokale użytkowe tj. Biuro [...] i sklep [...]. Skarżąca podała, że nie posiada i nie starała się o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia lokalu mieszkalnego na użytkowy, po dowiedzeniu się o trudnościach w uzyskaniu takiej decyzji. Skarżąca wyjaśniła również nie były wydawane decyzje nakazujące opróżnienie lokalu z uwagi na zły stan techniczny. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotowy lokal nr [...] przy ul. A z punktu widzenia prawnego posiada nadal charakter lokalu mieszkalnego. Bezsporne w sprawie jest, co wynika z treści aktu notarialnego z dnia [...] 1999r., że przedmiotem umowy darowizny jest samodzielny lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku nr [...] przy ul. A, w którym zamieszkiwał A. B. A ponadto prawa rzeczowego ograniczonego jakim jest służebność mieszkania nie można ustanowić na nieruchomości, która nie służy dla celów mieszkalnych. Stąd też bezspornym jest, że na podstawie umowy darowizny K. M. nabyła prawo własności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Ten charakter prawny lokalu nie został zmieniony, natomiast odrębnym zagadnieniem jest sposób wykorzystania przedmiotowego lokalu przez właściciela, ale ta okoliczność nie może wpływać na ocenę charakteru prawnego przedmiotowego lokalu. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o Policji regulując problematykę zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, zarówno w postaci prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, jak i w formie prawa do pomocy finansowej uzależniają nabycie takiego prawa od nieposiadania przez funkcjonariusza lub jego małżonka prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej, natomiast w żadnym przepisie nie odnoszą się do stanu technicznego lokalu, jego standardu, czy też istniejących w nim warunków mieszkaniowych. Zgodnie z art. 2. ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali "samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych" ( Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz.903). To w oparciu o przepisy ustawy o własności lokali następuje ustalenie, czy dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, bo tylko wówczas może stanowić odrębną nieruchomość i być przedmiotem rozporządzenia w drodze czynności cywilnoprawnej, czy to umowy sprzedaży, czy darowizny. Tym samym przymiot samodzielnego lokalu mieszkalnego mogą posiadać lokale o bardzo zróżnicowanym standardzie i warunkach technicznych, a mimo to w świetle prawa wszystkie będą lokalami mieszkalnymi. W świetle wskazanego stanu prawnego brak podstaw prawnych do przyjęcia, że dla rozważania problematyki mieszkaniowej funkcjonariuszy policji będziemy brać pod uwagę tylko niektóre z samodzielnych lokali mieszkalnych, a będziemy pomijać te samodzielne lokale mieszkalne o gorszych warunkach technicznych. Ustawa o Policji wprowadza tylko jedno kryterium oceny lokalu mieszkalnego tj jego kryterium powierzchni, natomiast co do pozostałych warunków oceny danego lokalu mieszkalnego obowiązują ogólne zasady dotyczące samodzielnego lokalu mieszkalnego zawarte w powołanej ustawie o własności lokali. Brak zatem podstaw prawnych, aby przedmiotowy lokal nr [..] położony w budynku nr [..] przy ul. A w K. posiadający status prawny samodzielnego lokalu mieszkalnego, dla potrzeb ustalenia prawa do pomocy finansowej funkcjonariusza policji traktowany był z punktu widzenia prawnego inaczej. Tym samym spełniona została przesłanka o jakiej mowa w art. 95 ust.1 pkt 4 ustawy o Policji, powodująca niemożność przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nabycia prawa do pomocy finansowej. Zarówno prawo do lokalu mieszkalnego jak i pomoc finansowa na nabycie lokalu adresowana jest do tych osób, które mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe z tej grupy osób uprawnionych zostały wyłączone te osoby, które miały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ale zbyły posiadane przez siebie prawo do domu, czy lokalu mieszkalnego. W tym stanie faktycznym i prawnym skarżąca nie spełnia przesłanki nabycia prawa do pomocy finansowej, tym samym zaskarżona decyzja jest zgodna z stanem prawnym. Tym samym zdaniem Sądu podnoszone przez skarżącą zarzuty nie mogły być uwzględnione, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ skargę oddalił.