III SA/Kr 818/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 19 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Ponownie wydaną w sprawie decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2016 r., nr 4, którą odmówiono młodszemu aspirantowi w stanie spoczynku – W. D. (dalej "skarżący") przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego (w związku z pracą i prowadzeniem gospodarstwa rolnego). Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym: Rozkazem Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2010 r., utrzymanym w mocy rozkazem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2010 r., skarżący został - na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1782) - zwolniony ze służby w policji z dniem 30 września 2010 r. Zwolnienie nastąpiło z powodu upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, co z kolei było następstwem prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego. Wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 30 sierpnia 2013 r., [...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 14 marca 2014 r., [...], skarżący został uniewinniony od zarzuconego mu czynu. W związku z powyższym, pismem z dnia 19 marca 2014 r. skarżący - działając na podstawie art. 42 ust.1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o Policji - zgłosił Komendantowi Miejskiemu Policji gotowość podjęcia służby. Komendant Miejski Policji ustalił jednakże, że skarżący nie mógł zostać dopuszczony do służby z uwagi na orzeczoną wobec niego całkowitą niezdolność do służby (orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia [...] 2010 r. nr [...] oraz potwierdzające je orzeczenie z dnia [...] 2012 r. nr [...]). W związku z tym, ostatecznym rozkazem z dnia [...] 2014 r. nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w policji z dniem 15 listopada 2014 r. oraz przyznał mu świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 6 miesięcy pozostawania poza służbą. Z kolei na skutek wniosku skarżącego z dnia 7 czerwca 2014 r. o zaliczenie mu do wysługi lat pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od dnia 22 stycznia 1993 r. do dnia 19 maja 1999 r., Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] 2014 r. - utrzymaną w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2015 r. - umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Obydwie decyzje (I i II instancji) zostały uchylone wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r., III SA/Kr 470/15 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd, uchylając ww. decyzje, ocenił, że sprawa powinna zostać merytorycznie rozstrzygnięta. Sąd zwrócił nadto uwagę na potrzebę zweryfikowania dotychczasowego orzeczenia komisji lekarskiej o niezdolności skarżącego do służby, a to w celu ustalenia aktualnego zakresu zdolności skarżącego do służby w policji, jako okoliczności istotnej z punktu widzenia dopuszczenia do pełnienia służby, mianowania na stanowisko oraz powstania prawa do uposażenia zasadniczego po przywróceniu do służby. Sąd stwierdził, że kwestia niezdolności do służby uniemożliwiająca jej podjęcie jest istotna zarówno, gdy chodzi o prawo do mianowania na stanowisko równorzędne do stanowiska zajmowanego przed zwolnieniem skarżącego ze służby, jak i w zakresie ustalenia przesłanki z art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Kwestia ta wymagała zatem zbadania. W tym celu, jak zauważał Sąd, konieczne było przeanalizowanie przez organy orzeczeń lekarskich, z których niezdolność ta wynikała, z uwzględnieniem faktu, że ostatnie orzeczenie lekarskie diagnozujące niezdolność W. D. do służby w policji zostało wydane w dniu [...] 2012 r., zaś kolejne badanie kontrolne przewidziane zostało na wrzesień 2015 r., a okoliczności, z którymi skarżący wiązał swoją niezdolność do służby uległy zmianie w związku z prawomocnym wyrokiem uniewinniającym, co powinno zostać poddane weryfikacji komisji lekarskiej w celu ustalenia aktualnego zakresu zdolności skarżącego do służby w policji. Kontynuując postępowanie administracyjne, Komendant Miejski Policji ustalił, że w dniu [...] 2015 r. Komisja Lekarska wydała orzeczenie stwierdzające u skarżącego trwałe inwalidztwo pozostające w związku ze służbą w Policji ze względu na schorzenie nie poddające się leczeniu, mimo wieloletniej i przewlekłej terapii. Stwierdziła także brak zmian w stanie zdrowia skarżącego w porównaniu do orzeczenia z dnia [...] 2012 r. Wobec powyższego Komendant Miejski Policji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2016 r. odmówił skarżącemu ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi, uzasadniając, że skarżący nie nabył prawa do uposażenia po przywróceniu do służby, ponieważ nie mógł jej podjąć z uwagi na stan zdrowia, stosownie do art. 42 ust.4 ustawy o Policji. Tym samym organ nie mógł rozstrzygać o częściach składowych uposażenia. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 42 ust. 4 i 7 w zw. z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie przepisu art. 121 ust.1 ustawy o Policji, - § 4 ust.1 pkt.5 oraz § 5 ust. 2. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego policjantów (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o Policji - poprzez ich nieuzasadnione pominięcie. Skarżący podniósł, że kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy jest art. 42 ust.4 ustawy o Policji, który stanowi, że prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba, że po zgłoszeniu do niej zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby. Skarżący przywołał tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., I OSK 583/08, zgodnie z którą "wyrażenie przez funkcjonariusza gotowości do pełnienia służby po uchyleniu decyzji o jego zwolnieniu należy traktować jak faktyczne pełnienie służby". Zdaniem skarżącego, samo zgłoszenie przez niego gotowości niezwłocznego podjęcia służby w trybie i terminie określonym w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, spowodowało, że rozpoczął on faktyczne pełnienie służby i nabył prawo do uposażenia. Skoro zatem po podjęciu służby skarżący nie został mianowany na stanowisko równorzędne zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o Policji to zastosowanie powinien mieć art. 121 ust. 1 ustawy o Policji określający prawo do uposażenia dla policjanta pozostającego bez przydziału służbowego. W konsekwencji, skarżący stwierdził, że posiadał prawo do uposażenia, co dawało organowi możliwość przeliczenia wysługi lat, mającej wpływ na wysokość uposażenia po uwzględnieniu okresu pracy w indywidulanym gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu decyzji utrzymującej rozstrzygnięcie organu I instancji, Komendant Wojewódzki Policji podał, że pomimo przywrócenia skarżącego do służby oraz zgłoszenia jego gotowości do jej podjęcia nie nastąpiło mianowanie go na stanowisko służbowe, a co za tym idzie służba faktycznie nie została przez skarżącego podjęta i tym samym nie przysługiwało mu uposażenie. Dlatego też nie można było zaliczyć skarżącemu okresów pracy wykonywanej w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika oraz prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty jak w odwołaniu. Dodatkowo skarżący domagał się zobowiązania organu I instancji do wydania decyzji zaliczającej do wysługi lat w policji okresów pracy wykonywanej w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika oraz prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego i przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego za okres służby. Argumentacja skarżącego oparta została na tezie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2009 r., I OSK 583/08 i jak cytował skarżący, że "wyrażenie przez funkcjonariusza gotowości do pełnienia służby po uchyleniu decyzji o jego zwolnieniu należy traktować jak faktyczne pełnienie służby". W konsekwencji skoro Komendant Miejski Policji nie dopuścił bezzasadnie, zdaniem skarżącego, do wykonywania służby, to skarżący zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, posiadał prawo do uposażenia, co dawało organowi możliwość przeliczenia wysługi lat. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącego. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie wystarczy zgłoszenie przez policjanta gotowości do służby, aby faktycznie tę służbę policjant mógł pełnić. W sprawie skarżącego, z uwagi na orzeczoną dnia 20 sierpnia 2010 r. całkowitą niezdolność do służby w policji, przed dopuszczeniem do pełnienia służby Komendant Miejski Policji powinien skierować skarżącego na badania w celu uaktualnienia opinii o stanie zdrowia i zdolności skarżącego do pełnienia służby w policji. Skoro Komendant Miejski Policji tego nie zrobił, a jedynie skorzystał z opinii Komisji Lekarskiej sporządzonej dnia 27 listopada 2015 r. dla potrzeb orzekania o stopniu inwalidztwa – zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone. Zaprezentowany powyżej pogląd Sądu jest konsekwencją wydanego w sprawie skarżącego, ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2015 r., III SA/Kr 470/15. W wyroku tym orzekający ówcześnie Sąd wyraźnie wskazał, że: "Kwestia niezdolności do służby uniemożliwiająca jej podjęcie istotna jest zatem zarówno, gdy chodzi o prawo przywróconego do służby policjanta do mianowania na stanowisko równorzędne do stanowiska zajmowanego przed zwolnieniem go ze służby, jak i w zakresie ustalenia przesłanki z art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Kwestia ta wymaga zatem zbadania na gruncie niniejszej sprawy. W tym celu konieczne jest przeanalizowanie przez organy orzeczeń lekarskich, z których niezdolność ta wynika, z uwzględnieniem faktu, że ostatnie orzeczenie lekarskie diagnozujące niezdolność W. D. do służby w Policji zostało wydane w dniu [...] 2012 r., kolejne badanie kontrolne przewidziane zostało na wrzesień 2015 r., a okoliczności, z którymi skarżący wiąże swoją niezdolność do służby uległy zmianie w związku z prawomocnym wyrokiem uniewinniającym, co powinno zostać poddane weryfikacji komisji lekarskiej w celu ustalenia aktualnego zakresu zdolności skarżącego do służby w Policji" (podkreślenie Sądu). Wydany w sprawie skarżącego ww. wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., III SA/Kr 470/15 jest wiążący dla obecnie orzekającego Sądu z uwagi na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718). Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podkreśla, że jedynie orzeczenie nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej zawierało wnioski dotyczące zdolności skarżącego do służby w policji. Następne orzeczenia (z [...] 2012 r. i [...] 2015 r.) wydawane były na podstawie skierowania Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW i w ogóle nie zawierały części dotyczącej badania zdolności do służby w policji , co wynikało z faktu, że podstawowym celem tych opinii było badanie stopnia inwalidztwa pod kątem wypłaty świadczeń rentowych. Wzory orzeczeń komisji lekarskich MSWiA określone zostały przez Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń. (Dz. U. poz. 1893). W wydanym [...] 2017 r. orzeczeniu skreślono pkt 11 i 12 "kategoria zdolności do służby lub do pracy" (tj. odpowiednika dawnego pkt 17 – badanie wykonane 20 sierpnia 2010), a to dlatego, że to było orzeczenie wydawane na wniosek Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW (nie było więc potrzebne orzekanie o zdolności do służby w policji). W konsekwencji, zdaniem Sądu, znajdująca się w tym orzeczeniu diagnoza dotyczyła wyłącznie stopnia niepełnosprawności, a nie zdolności do służby w policji. Orzeczona niepełnosprawność (w przypadku skarżącego – nie wykluczająca podjęcia pracy) nie oznacza automatycznie, że skarżący jest niezdolny do służby w policji. Sąd podkreśla przy tym, że na obecnym etapie, wyrok uchylający zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, nie oznacza akceptacji twierdzeń skarżącego o poprawie jego stanu zdrowia w stopniu umożliwiającym podjęcie służby w policji. Ta okoliczność wymaga weryfikacji, jak już to zauważał, poprzednio orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Reasumując, w ocenie orzekającego Sądu, Komendant Miejski Policji, a w ślad za nim Komendant Wojewódzki błędnie wykonali ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2015 r., III SA/Kr 470/15 , a tym samym naruszyli ww. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi to Sąd zauważa, że pogląd o automatyczności pełnienia służby w związku z faktem zgłoszenia gotowości do jej pełnienia przez policjanta – jest błędny. Poglądu tego nie podzielił również orzekający już poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku z dnia 16 lipca 2015 r., III SA/Kr 470/15. W uzasadnieniu w sposób szczegółowy wykazywał różnice terminologiczne i skutki w zakresie przywrócenia do służby w policji, zgłoszenie gotowości podjęcia służby, dopuszczenia do służby oraz podjęcia służby. Ujmując w skrócie ocenę prawną orzekającego poprzednio Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: zgłoszenie gotowości do służby nie oznacza automatycznie prawa do uposażenia, ponieważ orzeczenie o niezdolności do służby policji jest jedną z przyczyn usprawiedliwiającą niepodjęcie służby w rozumieniu art. 42 ust. 4 ustawy o Policji (nawet jeżeli niepodjęcie służby jest związane z orzeczeniem komisji lekarskiej wydawanej na wniosek komendanta). W konsekwencji funkcjonariuszowi, którego stanu zdrowia wykluczył ze służby w policji, przysługuje świadczenie równe uposażeniu, a nie uposażenie. W takim przypadku, zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo świadczenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3, stanowiącym, że jeżeli po przywróceniu do służby okaże się, że mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby policjant nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia (czyli np. orzeczenie komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby), stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia. Ustawodawca przewidział zatem inne świadczenie niż uposażenie w sytuacji, gdy następuje przywrócenie do służby a nawet zgłoszenie gotowości do jej pełnienia. Jak bowiem wskazał poprzednio orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie świadczenie to zostało określone jako "świadczenie pieniężnie równe uposażeniu", co oznacza, że nie jest ono "uposażeniem". Jak już orzekający Sąd wskazywał, ocena prawna zaprezentowana w ww. wyroku jest wiążąca na zasadzie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od tego faktu Sąd podkreśla, że ocena prawna wyrażona w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest zgodna z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., I OSK 2961/13, a także 14 stycznia 2016 r., I OSK 764/14) podkreślającym, że wykładnia językowa i systemowa art. 42 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że samo zgłoszenie gotowości podjęcia służby, a nawet dopuszczenie do służby, nie może być utożsamiane z jej podjęciem. Podjęcie służby należy rozumieć jako faktyczne przystąpienie do wykonywania obowiązków na stanowisku służbowym. Powoływany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., I OSK 583/08, wbrew sugestiom skargi, dotyczył przede wszystkim zupełnie innych przepisów tj. ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.). Ponadto, nawet i w tym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że: "...prawo do uposażenia winno wiązać się z pozostawaniem w gotowości do podjęcia służby, rozumianej nie tylko jako subiektywny zamiar podjęcia służby, ale i obiektywną możliwość wykonywania czynności funkcjonariusza". W ponownym postępowaniu Komendant Miejski Policji skieruje skarżącego na badania w celu ustalenia zdolności skarżącego do służby w policji, a następnie w oparciu o wydane orzeczenie Komisji Lekarskiej – rozstrzygnie czy skarżący z powodu stanu zdrowia może czy też nie może podjąć służbę w rozumieniu art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i. c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.