III SA/Kr 819/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji w części określającej datę początkową przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 16, art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), art. 104 i 108 k.p.a., rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 130, poz. 903), działający z upoważnienia Burmistrza Miasta, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej orzekł o przyznaniu Z. W. zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2008 r. do 30 listopada 2011 r. Kierownik odstąpił od uzasadnienia tej decyzji z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony. Odwołanie od tej decyzji złożyła Z. W. Zakwestionowała w nim decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z uwagi na to, że orzeczony na jej rzecz zasiłek pielęgnacyjny nie obejmuje okresu od 1 listopada do końca grudnia 2007 r. Powołała się na treść orzeczenia o niepełnosprawności wskazując, że z treści jego wynika, iż niepełnosprawność ta datuje się od 26 października 2007 r. Podniosła, że nie była poinformowana o możliwości złożenia wniosku do MOPS. O każdej jednakże sytuacji mającej wpływ na załatwienie sprawy informowała opiekunkę z MOPS. Przedstawiła swoją sytuację życiową, w tym materialną. Wskazała na okoliczności związane otrzymaniem decyzji organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 21 kwietnia 2008 r., nr [...], na podstawie art. 16 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasiłek pielęgnacyjny jest jednym ze świadczeń opiekuńczych uregulowanym w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Natomiast przepis art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zdaniem Kolegium ze sformułowania powyższego przepisu wynika, że jedną z osób uprawnionych do otrzymania przedmiotowego świadczenia jest osoba powyżej 16 roku życia, która posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Wysokość zasiłku pielęgnacyjnego wynosi, zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, 153,00 zł miesięcznie. Przepis art. 16 ust. 5 i 6 tej ustawy wymienia negatywne przesłanki, których wypełnienie wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z w/w przepisami zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie przebywającej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jeżeli pobyt osoby i udzielane przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia, a ponadto zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Kolegium stanęło na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego wynikające z treści art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z. W. legitymuje się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 26 listopada 2007 r. Z akt przedmiotowej sprawy wynika również, że była ona uprzednio uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS, które to świadczenie zostało wstrzymane od dnia 1 listopada 2007 r. z uwagi na utratę uprawnień. W sprawie nie zachodzi zatem negatywna przesłanka z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiająca przyznanie omawianej formy pomocy. Przepisów, podkreśliło Kolegium, wprowadza bowiem zasadę konkurencyjności zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego - skutkiem której jest możliwość korzystania tylko z jednego z tych dwóch uprawnień. Ponieważ prawo do dodatku pielęgnacyjnego Z. W. zostało wstrzymane począwszy od listopada 2007 r. nie ma więc podstaw, zdaniem Kolegium, do odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu I instancji, że w omawianej sprawie zasadne jest przyznanie Z. W. zasiłku pielęgnacyjnego. Kwestią sporną pozostaje natomiast ustalenie terminu początkowego, od którego świadczenie ma przysługiwać. Kolegium wskazało, że kwestia okresów, na jakie przyznawane są świadczenia w tym również zasiłek pielęgnacyjny, wyjaśniona została w art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14 -16 i 15b ustawy. Zdaniem Kolegium z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przepis art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych został wyłączony z grupy przepisów, które dotyczą świadczeń objętych zasadą okresowości. Oznacza to, że zasiłek przysługuje przez okres, w którym zachodzą okoliczności związane z jego przysługiwaniem. Nie jest więc świadczeniem okresowym jak np. zasiłek rodzinny. W kwestii ustalenia daty początkowej przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego zastosowanie znajdzie zatem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Gdy idzie zaś o ustalenie daty końcowej okresu przysługiwania w/w świadczenia to, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zasiłek pielęgnacyjny jest przyznawany po raz pierwszy, prawo do niego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Wówczas prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W przedmiotowej sprawie Z. W. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów w dniu 23 stycznia 2008 r. w związku z tym uprawniona jest do otrzymania świadczenia, począwszy od miesiąca stycznia. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało zaś do dnia 30 listopada 2011 r. Decyzją z dnia [...] 2008 r. przyznany został Z. W. zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 stycznia 2008 r. tj. od miesiąca złożenia wniosku do 30 listopada 2011 r. tj. do utraty ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Uwzględniając zatem regulacje zawarte w cytowanym powyżej przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo przyznał zasiłek pielęgnacyjny począwszy od dnia 1 stycznia 2008 r. Kolegium zauważyło, że niepełnosprawność choćby wyprzedzała miesiąc złożenia wniosku, nie może przesądzać o wcześniejszym nabyciu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Na zakończenie Kolegium podkreśliło, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, iż ani organ I instancji ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma możliwości wydana decyzji wbrew wyraźnym dyspozycjom określonym w przepisach prawa. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, umożliwiają jedynie przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego (tj. w omawianej sprawie od stycznia 2008 r.). W celu otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego od listopada 2007 r. Z. W. powinna złożyć wniosek o przyznanie w/w świadczenia już w listopadzie 2007 r. W omawianej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia został jednak złożony dopiero w dniu 28 stycznia 2008 r. Dlatego też mając na uwadze powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja wydana z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia [...] 2008 r., nr [...], jest prawidłowa. W związku z tym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. W. Podniosła w niej, że jej żądania nie zostały uwzględnione. Nie przyznano jej bowiem zasiłku za listopad i grudzień oraz pominięto ciągłość zaświadczeń lekarskich. Przedstawiła w końcowej jej treści swoją trudną sytuację materialną i życiową. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną decyzji organów obu instancji w zakresie określenia daty początkowej przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego stanowił art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), określający, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podnieść należy, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki (derogacja niekonstytucyjnego przepisu) od daty ogłoszenia wyroku w organie promulgacyjnym. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 30 października 2007 r., nr 200, poz.1446. W dacie, więc wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 21 kwietnia 2008 r. oraz w dacie wydania decyzji przez organ I instancji tj. [...] 2008 r. przepis art. 24 ust. 2 ustawy, już nie obowiązywał w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na spór prawny dotyczący terminu, od którego należy przyznać zasiłek pielęgnacyjny. Wskazał, że istotą jest to: 1/ czy miarodajna jest data powstania stopnia niepełnosprawności, wskazana w decyzji, której uzyskanie, jako urzędowe stwierdzenie istnienia podstawowej, materialnoprawnej przesłanki uprawniającej do zasiłku, jest koniecznym warunkiem wystąpienia o przyznanie zasiłku, (co jest postępowaniem odrębnym wobec postępowania, w którym stwierdza się istnienie i stopień niepełnosprawności, 2/ czy też data wynikająca z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał stwierdził, że przepis ten samodzielnie reguluje termin przyznania zasiłku, określając jego początek na miesiąc, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przez "prawidłowo wypełnione dokumenty" rozumie się także dostarczenie jako załączników dokumentów, do których wydania są zobowiązane organy administracji publicznej. Trybunał Konstytucyjny dokonując analizy obowiązujących w tym zakresie rozwiązań normatywnych stwierdził istnienie rozbieżności między bezwarunkowym unormowaniem ustawy o świadczeniach rodzinnych i względnym unormowaniem rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., nr 105, poz.881 ze zm.). Ustawową zasadą jest, że świadczenie przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tymczasem w rozporządzeniu znajduje się unormowanie przewidujące, że w wypadku, gdy przyczyną braku orzeczenia o niepełnosprawności jest nie wydanie go przez właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w ustawowo określonym terminie i wnioskodawca może to udokumentować, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od miesiąca, w którym taki wniosek został złożony (§ 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r.). To unormowanie łagodzi rygoryzm art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przynajmniej w tym zakresie, w jakim chodzi o opieszałość działania organów. Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku podniósł, że przepis zawarty w rozporządzeniu (§ 12 ust. 3 i 4) stworzył wyjątek od zasady przewidzianej w art. 24.ust. 2 ustawy ). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że u podstaw ładu prawnego leży wysłowiona w art. 2 Konstytucji RP zasada państwa prawnego, a także przekonanie, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wszystkich obywateli, a przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw jej obywateli. Art. 69 Konstytucji RP nakłada natomiast na władzę publiczną obowiązek pomocy osobom niepełnosprawnym w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy i komunikacji społecznej. Orzeczenie o niepełnosprawności, wydane w trybie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej określa datę (okres) jej powstania. Oznacza to, że od tej pory osoba legitymująca się takim orzeczeniem ponosi zwiększone wydatki związane z jej niepełnosprawnością. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał datę ustalającą wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia, stwierdzoną orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, jako początek ochrony praw osoby niepełnosprawnej. Stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Uznał zatem Trybunał, że rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzające bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, narusza wskazane powyżej: art. 69 i art. 2 Konstytucji RP. Sąd orzekając w niniejszej sprawie miał na uwadze, że po częściowej utracie mocy obowiązującej art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie dokonał stosownej zmiany przepisów w zakresie określenia terminu początkowego przyznania świadczenia. Nie można przy tym także pominąć, że art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prawo do zasiłku takiej osoby uzależnione zostało więc od legitymowania się przez nią orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Biorąc jednakże pod uwagę wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego i zawarte w jego uzasadnieniu wskazania, Sąd stwierdził, że kontrolowane w niniejszej sprawie akty administracyjne, przyznające skarżącej zasiłek pielęgnacyjny od daty złożenia przez nią wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (od stycznia 2008 r.), zapadły z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny jego niezgodność z Konstytucją RP, nie może być uznany za prawidłową podstawę wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych, bowiem zgodnie z art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w tym zakresie utracił moc prawną z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r.(sygn. akt P 28/07) w Dzienniku Ustaw z dnia 30 października 2007 r., Nr 200, poz. 1446. Wydane w niniejszej sprawie kontrolowane akty administracyjne nie znajdują zatem oparcia w obowiązującym w dacie wydania decyzji stanie prawnym, co oznacza, że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Wypełnia to dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. obligując Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji. Przy ponownym zatem rozpatrzeniu tej sprawy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organ będąc związany powyższą oceną prawną i wskazaniami, powinien uwzględnić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07). Przyznając prawo do zasiłku pielęgnacyjnego organ powinien, więc uwzględnić datę powstania znacznego stopnia niepełnosprawności, wykazaną w orzeczeniu o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 26 listopada 2007 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.