III SA/Kr 827/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 23 sierpnia 2010 r. nr XLVI/447/2010 w sprawie przyjęcia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Prokuratury Rejonowej w Gorlicach zaskarżył pismem z 25 czerwca 2019 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 23 sierpnia 2010 r. nr XLVI/447/2010 w sprawie przyjęcia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenie prawa: - tj. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017r poz. 1523 ze zm.) w zw. z art. 88 Konstytucji RP polegające na zaniechaniu opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w wyniku czego zaskarżona uchwała nie weszła w życie oraz nie wywołała zamierzonych przez nią skutków prawnych, podczas gdy zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba, że określony został dłuższy termin jej wejścia w życie, - art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1390 ze zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w §1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały maksymalnej liczby członków Zespołu Interdyscyplinarnego, - art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 lit. b) załącznika do zaskarżonej uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego - niewywiązywanie się przez członka Zespołu z nałożonych na niego obowiązków, - art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 lit. c) załącznika do zaskarżonej uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego – "z innej ważnej przyczyny", - art. 9a ust. 7 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 283) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb (zgłoszeń), nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowiło powtórzenie i modyfikacje zapisu zawartego w art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, że obsługę organizacyjno- techniczną Zespołu zapewnia Ośrodek Pomocy Społecznej w Uściu Gorlickim, co stanowi powtórzenie i modyfikacje zapisu zawartego w art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, - art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 I 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, że na żądanie co najmniej 3 członków Zespołu przewodniczący jest zobowiązany zwołać posiedzenie w terminie 7 dni od daty przekazania mu takiego żądania, podczas gdy ustawodawca w art. 9 a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wprost określił, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, - art. 9 a ust. 15 oraz art. 9c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, że wszystkich członków Zespołu obowiązuje zasada tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu, co stanowiło powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9 c ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; - art. 9 a ust. 9 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, że obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu zapewnia Ośrodek pomocy Społecznej w Uściu Gorlickim, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Wobec treści powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W treści skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i stwierdził, że nie została ona opublikowana w wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W związku z powyższym, oraz okolicznością że ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem wejścia w życie, przedmiotowa uchwała, nie ogłoszona, nie może wywoływać skutków prawnych w niej zamierzonych. Prokurator wypowiedział się również szczegółowo w kwestii innych istotnych naruszeń prawa w zakresie w jakim zaskarżona uchwała reguluje kwestie związane z określeniem maksymalnej liczby członków zespołu interdyscyplinarnego, wskazuje przesłanki uzasadniające odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, dopuszcza możliwość zwołania posiedzenia zespołu na wniosek co najmniej 3 członków Zespołu oraz powtarza lub modyfikuje zapisy ustawowe. Powołał się na art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, § 118 i 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej i następnie wskazał m.in., że rada gminy posiada ustawowe upoważnienie do uregulowania tylko pięciu zagadnień, wskazanych w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a dotyczących zespołu interdyscyplinarnego tj. trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, trybu i sposobu odwoływania członków, sposobu odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, a więc radzie gminy nie przysługuje w ramach delegacji ustawowej prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, podobnie jak nie przysługuje jej prawo do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Prokurator wskazał również, że przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważnił rady gminy do określenia liczby członków zespołu interdyscyplinarnego, a więc określenie liczby członków w §1 ust. 1 załącznika zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie prawa. Podobnie jest z §2 ust. 2 lit. b) i c) załącznika do zaskarżonej uchwały i wskazanych tam przesłanek odwołania członków Zespołu, które przekraczają zakres delegacji ustawowej. Prokurator podniósł, że art. 9a ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wprost określił częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego i nie przewidział możliwość zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego na wniosek określonej liczby członków zespołu interdyscyplinarnego, w związku z czym zapis z § 4 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi również naruszenie prawa. Prokurator omówił również m.in. szereg uregulowań uchwały, których treść stanowi powtórzenia i modyfikacje zapisów ustawy, co z kolei w aktach prawa miejscowego jest niedopuszczalne, stanowiąc istotne naruszenie prawa. Prokurator podniósł, że zabiegi takie mogą prowadzić do odmiennej lub sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji, wskazując przy tym również na zapis § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, z których wynika, że w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Prokurator nadmienił, że możliwe są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile powtórzenie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest uregulowana aktem prawa miejscowego, co z kolei – jak wykazał ww. - nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że skoro zaskarżona uchwała traktowana jako akt prawa miejscowego nie weszła w życie i nie istnieje w obrocie prawnym, to stwierdzanie nieważności czegoś nieistniejącego od prawie 9 lat jest zbyteczne. W ocenie organu ewentualnie zaskarżeniu mogłoby podlegać zarządzenie Wójta Gminy z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie powołania Interdyscyplinarnego Zespołu ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako wydane z powołaniem się na nieistniejącą podstawę prawną, to znaczy bez ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu. Organ zgodził się z zarzutem skargi, że nie jest wskazanym cytowanie w uchwale przepisów ustawy, jednak o ile nie zmienia to treści przepisów ustawy, to nie jest to zarzut powodujący nieważność aktu prawnego, w którym zacytowano przepisy ustawy. Podniósł także, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały panował pogląd, że takie uchwały nie stanowią aktów prawa miejscowego (czego wyrazem brak działań nadzorczych Wojewody Małopolskiego), a dopiero później przeważył pogląd, również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że są to jednak akty prawa miejscowego. Wreszcie organ wskazał, że gdyby jednak przyjąć, że zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego, to skarga podlega odrzuceniu jako złożona bez zachowania ustawowego terminu, bowiem Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dochować określonego art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Gminy w Uściu Gorlickim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić z uwagi przede wszystkim na brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w całości się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Z uwagi, bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro zatem zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego to winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym - tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego - i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co niewątpliwie naruszyło art. 42 ustawy samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego zatem konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu – nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.