III SA/Kr 830/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Grażyna Danielec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody z dnia 31 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. W dniu 20 września 2010 r. K. B. (jako współwłaściciel lokalu) skierowała do Burmistrza W. wniosek o wymeldowanie z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego, położonego na Osiedlu "A" - S. B. W uzasadnieniu wyjaśniła, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] 2010r. (sygn. akt [...]) skarżacy otrzymał nakaz opuszczenia lokalu zajmowanego wspólnie z nią i ich córką K. Wykonując postanowienia tego orzeczenia S. B. wyprowadził się z mieszkania i zamieszkuje wspólnie z rodzicami – G. i M. B. w W. na Osiedlu "B". Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Burmistrz W. na podstawie: - art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. – Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 993 ze zm.); - art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071, ze zm.); orzekł o wymeldowaniu skarżącego – S. B. z lokalu położonego na Osiedlu "A" w W., uznając, iż ten opuścił miejsce pobytu stałego w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, dając wyraz swego niezadowolenia z zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim podniósł, iż zaskarżona decyzja jest dla niego nie tylko krzywdząca, ale i stronnicza. W konsekwencji, zażądał ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, jednakże już z wyłączeniem T. B. - Kierownika Wydziału Spraw Społecznych (któremu zarzuca brak obiektywizmu), bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Jak wyjaśnił osoba rozpatrująca jego sprawę jest najbliższym sąsiadem i przyjacielem S. C. – ojca jego byłej żony – K. B., która zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie. Wątpliwości skarżącego wzbudził ponadto fakt, że nie został przesłuchany ustanowiony przez niego pełnomocnik, ani też nie uwzględniono oświadczeń jego samego i jego rodziców. Ponadto zauważył, że przedmiotowy lokal opuścił nie dobrowolnie, a będąc do tego zmuszony orzeczeniem Sądu, który jednakże nie zabronił mu powrócić do tego lokalu – co zresztą zamierza zrobić i ponownie w nim zamieszkać. Decyzją z dnia 31 maja 2011 r. nr [...] Wojewoda na podstawie - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; - art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych; utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w warunkach sprawy doszło do opuszczenia przez S. B. dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ wyjaśnił, że czynność zameldowania potwierdza jedynie istniejący stan faktyczny i ma charakter wtórny do zaistniałych wcześniej zdarzeń. Skoro osoba opuszcza miejsce pobytu stałego i swoje sprawy życiowe koncentruje już w innym miejscu, to naturalną konsekwencją tej czynności jest obowiązek wymeldowania się. Organ nadmienił, że skarżący podniósł kwestię obiektywizmu T. B. przy prowadzeniu sprawy meldunkowej dopiero w złożonym odwołaniu, niewystepując w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji z wnioskiem o wyłączenie tej osoby od udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego zarzut ten sformułowano jak to określono "wyłącznie na potrzeby postępowania odwoławczego". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1) przepisów postępowania, a to: - art. 138 §2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pomimo naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procedury tj. art. 24 § 3 k.p.a. poprzez nie wyłączenie się od rozpoznania sprawy osoby, co do której istniały uzasadnione wątpliwości jej bezstronności, organ drugiej instancji zaakceptował decyzję wydaną w takich warunkach; - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niezachowanie należytej staranności w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprzesłuchanie siostry skarżącego, która miała o wiele większą wiedzę w sprawie niż inni świadkowie, na podstawie których zeznań organ w końcu i tak nie ustalał stanu faktycznego, a także na niewyjaśnieniu, dlaczego za wiarygodne uznał organ zeznania K. B. i świadka J. T.; 2) prawa materialnego, a to art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające wymeldowanie skarżącego z lokalu, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wcale nie wynikało, iż skarżący opuścił lokal trwale i dobrowolnie. Skarżący zażądał uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że nie jest prawdą jakoby do organu pierwszej instancji nie były zgłaszane zastrzeżenia co osoby zajmującej się sprawą – T. B. Matka i siostra skarżącego wielokrotnie sygnalizowały w Wydziale Spraw Społecznych UM W., że osoba prowadząca sprawę o meldowanie skarżącego jest w takich relacjach osobistych z druga strona postępowania tj. z K. B. i jej rodziną, że mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Wskazywano przy tym wyraźnie, że ojciec K. B. (teść skarżącego) i T. B. są sąsiadami i przyjaciółmi, a dodatkowo ojciec K. B. jest ojcem chrzestnym dziecka T. B. W Wydziale Spraw Społecznych zapewniano jednak, że T. B. sprawy o wymeldowanie S. B. nie prowadzi. Jednocześnie ani skarżący, ani jego pełnomocnik czy matka nie wiedzieli, że powinni w jakiś formalny sposób podnieść ten zarzut tak aby zamanifestować fakt jego sformułowania w czasie trwania postępowania, a nie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Niezależnie od tego jednak, stosownie do art. 24 § 3 k.p.a., to pracownik organu administracji publicznej zobowiązany był sam zgłosić swojemu przełożonemu, że nie powinien być zaangażowany w jakikolwiek sposób w rozpoznanie sprawy, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Słuchana do protokołu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. uczestniczka K. B. potwierdziła, iż T. B. był na weselu brata z uczestniczką, a ojciec uczestniczki jest ojcem chrzestnym dziecka T. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z uwagi na treść przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36 uzasadnienia). Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże, jakkolwiek zasadne były wątpliwości skarżącego związane z załatwieniem wyartykułowanego w odwołaniu zarzutu braku bezstronności organu administracji – to jednak sformułowany przezeń (niewyczerpujący) opis prawny tego zarzutu nie oddawał istoty uchybienia, którym dotknięta była decyzja organu odwoławczego. Zaznaczyć należy, że skarżący wprawdzie przywołał uwzględnione przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy przepisy art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") jednakże kontekst faktyczny był zupełnie odmienny od przypisanego im przez samego skarżącego. Sąd podkreśla, że do podstawowych zasad postępowania administracyjnego należą zawarte w przepisach art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zasada uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W oparciu o treść art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją bowiem na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przywołane ogólne dyrektywy postępowania ogólnoadministracyjnego znajdują swe rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak choćby art. 24-26 k.p.a. oraz art. 75-86 k.p.a. Dla dalszych rozważań najistotniejsze jest zaś stwierdzenie, że mają one zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie na ustalenie konsekwencji prawnych tych faktów. Jak wyjaśnił WSA w Białymstoku (por. wyrok z dnia 17 stycznia 2008 r., II SA/Bk 649/07, LEX nr 509178) dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości - jego metodę. O zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza - obok właściwości tego organu - instytucja wyłączenia, u której podstaw leży właśnie powołana wyżej fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. - zasada prawdy materialnej. Jedną z gwarancji tej zasady są przepisy postępowania administracyjnego określające, w jakich przypadkach organy administracyjne podlegają wyłączeniu w celu zapewnienia bezstronności orzekania. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że każdemu organowi towarzyszy jakiś urząd, stanowiący jego aparat pomocniczy, w skład którego wchodzi przede wszystkim czynnik ludzki (pracownicy urzędu). Aparat pomocniczy odgrywa znaczącą rolę w procesie wydawania decyzji administracyjnych. Z uwagi na treść uzasadnienia odwołania istotnym jest zaś, że w świetle art. 24 § 3 k.p.a. - bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Niewątpliwie w odwołaniu skarżący w sposób wyraźny i niepozostawiający wątpliwości dał wyraz swemu przekonaniu o braku bezstronności osoby wydającej rozstrzygnięcie w imieniu Burmistrza W., opisując przy tym w sposób nad wyraz dokładny jej powiązania z inną stroną postępowania administracyjnego w sprawie. W tym kontekście Sąd pragnie podkreślić, że przepisy art. 63 § 2 i 3 k.p.a. określające wymagania formalne co do treści podania opierają się na zasadzie wyznaczenia wymagań minimalnych (minimalnych elementów każdego podania), co wynika z przyjętej przez kodeks zasady ograniczonego formalizmu w tym zakresie. Jej celem jest, jak wskazuje judykatura, odformalizowanie na korzyść strony ustawowych wymagań co do formy i treści żądania w tym kierunku, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony (wyr. NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71). Kodeks wyznacza cztery wymagania podstawowe: wskazanie osoby, od której pochodzi podanie, adres tej osoby, żądanie oraz podpis, a żadne z nich nie może podlegać dyskusji w odniesieniu do pisma skarżącego. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania (jego treści) wiąże się bowiem jedynie z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle lub rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Jakkolwiek określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa należą zawsze do wnoszącego podanie (strony postępowania) – to każdorazowo w razie ewentualnych wątpliwości co do właściwej treści podania, organ winien zażądać od podającego wyjaśnienia, a zaniedbanie w tym zakresie stanowi istotną wadę postępowania. Dodatkowo z natury rzeczy, stronie postępowania może nie być wiadome, kto z uwagi na wewnętrzny podział kompetencji w urzędzie, w ostatecznym rozrachunku odpowiedzialny będzie za wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, nawet przyjmując, że obciążony zarzutem stronniczości pracownik urzędu podejmował już w toku postępowania oficjalnie (a przynajmniej jawnie dla strony) inne czynności. Dla nieprofesjonalisty wyznacznikiem bezstronności w sprawie jest bowiem w pierwszej kolejności ostateczny efekt postępowania w postaci wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji, nie sposób marginalizować znaczenia żądania strony ujętego w odwołaniu – jak zdaje się to czynić organ odwoławczy - tylko z tego powodu, że nie przybrało ono formy odrębnego wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji publicznej zgłoszonego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Nie można pozostawić tego rodzaju wniosku bez rozpoznania z powodu sformułowania go w sposób nieodpowiadający konstrukcji dla niego przewidzianej i regulowanej przepisami prawa procesowego. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania. Brak rozpoznania wniosku strony, w tym także brak właściwego potraktowania formułowanych zarzutów na etapie postępowania odwoławczego stanowi w ocenie Sądu wadę kontrolowanego postępowania administracyjnego. Skoro domniemane żądania samego skarżącego jak i jego rodziców, które miały być podnoszone w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie przybrały formy pisemnej, a choćby nawet jakiegokolwiek sformalizowanego wyrazu, czego odzwierciedleniem byłby sporządzony przez pracowników Urzędu protokół czy też notatka służbowa dołączona do akt administracyjnych – na etapie postępowania sądowoadministracyjnego brak jest już w istocie możliwości weryfikacji tej okoliczności. Niemniej jednak warunkiem koniecznym i wystarczającym przesądzenia kwalifikowanego naruszenia przepisów procedury administracyjnej (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) było stwierdzenie nierozpatrzenia przez organ odwoławczy sformułowanego w odwołaniu zarzutu stronniczości organu pierwszej instancji. Z uwagi na istotę zaistniałego w sprawie naruszenia przepisów postępowania, które niosło za sobą groźbę nieobiektywnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w imieniu Burmistrza W., a w konsekwencji mogłoby prowadzić do faktycznego pozbawienia strony prawa załatwienia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.) – koniecznym było uchylenie zarówno dotkniętej bezpośrednio opisaną wadą zaskarżonej decyzji Wojewody, jak również rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, które przy uwzględnieniu argumentacji odwołania w normalnym toku czynności winno zostać przezeń wyeliminowane z obrotu prawnego w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wobec konieczności rozpoznania przedmiotowego zarzutu powinnością organu było bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do zasadności zarzutów skarżącego. Sąd pragnie wyjaśnić, iż na gruncie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. nie chodzi o uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość pracownika, lecz jedynie wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności. Nie jest zatem konieczne uprawdopodobnienie, że pracownik będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności, a zatem nie jest pewne i jasne, czy pracownik wykona swoje uprawnienia procesowe w sposób bezstronny. Zamieszone w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wywody organu są dalece niewystarczające, a potwierdzają w zasadzie jedynie brak aktywności organu w tym względzie. Nie zasadnym jest przy tym czynienie stronie postępowania zarzutu z tytułu wykonywania przez nią prawnie przewidzianych działań procesowych mających na celu ochronę jej interesu w toku prowadzonego postępowania. Nie sposób zresztą zrozumieć, co organ miał na myśli stwierdzając, iż (dosłowny cytat) "zarzut miał miejsce na potrzeby postępowania odwoławczego." Istotą samej instytucji odwołania są bowiem każdorazowo stawiane przez stronę zarzuty (jakkolwiek w świetle przepisu art. 128 k.p.a. strona ograniczyć się może do wyrażenia swego niezadowolenia z wydanej decyzji), które winny choćby wyznaczać możliwe kierunki prowadzenia postępowania odwoławczego, a obowiązkiem organu jest ich potraktowanie w sposób właściwy w warunkach danej sprawy. Reasumując, wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy administracyjnej, gdy nie została w pełni wyjaśniona kwestia zasadności zarzutu stronniczości pracownika organu administracji publicznej stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., co winien organ uczynić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W obliczu stwierdzonych wyżej uchybień Sąd odstąpił od merytorycznego badania prawidłowości zaskarżonej decyzji uznając w szczególności, iż wobec powinności ponownego całościowego rozpoznania sprawy – ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) - orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku sentencji. W przedmiocie wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł stosownie do dyrektywy z art. 152 p.p.s.a, mając na względzie, iż jest to obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę.