III SA/Kr 832/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie: WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 maja 2010 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w zw. z art. 18 ust. 1, ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ I instancji - Burmistrz Miasta i Gminy - postanowieniem z dnia [...] 2010 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania J. B. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie położonym przy ul. B do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy zniesienia współwłasności nieruchomości przy ul. B zgodnie z przepisem Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zawieszenia postępowania. W rozpatrywanej sprawie udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych bez rozstrzygnięcia sporu pomiędzy E. B., sprzeciwiającą się prowadzeniu działalności, polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych na wspólnej nieruchomości, a pozostałymi współwłaścicielami naruszałoby uprawnienia E. B., której sprzeciw, co do sposobu korzystania z nieruchomości objętej współwłasnością ma znaczenie prawne w przedmiotowej sprawie. Spory pomiędzy współwłaścicielami odnośnie korzystania z rzeczy wspólnej mogą być rozwiązywane poprzez m.in. zniesienie współwłasności. Jest to jednak sprawa cywilna rozpoznawana przez sądy powszechne. Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł J. B. podnosząc, że nie zgadza się z koniecznością zawieszenia postępowania w sprawie wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Wskazał, że P. B. jako wykonawca testamentu A. S. (poprzedniego właściciela nieruchomości) ma prawo do dysponowania lokalem, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych. W oparciu o to uprawnienie P. B. zawarł z J. B. umowę najmu lokalu, jako ubiegającym się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w tym lokalu, a zatem posiada tytuł prawny do tego lokalu. W odwołaniu wskazano ponadto, że w sprawie o zniesienie współwłasności sąd nie zajmuje się zagadnieniami dotyczącymi wyrażenia zgody, czy jej braku na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku będącym przedmiotem postępowania w sprawie o zniesienie współwłasności. W aktach sprawy znajduje się opinia biegłego, z której wynika, że budynek, w którym położony jest lokal, gdzie ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych jest budynkiem jednorodzinnym. Dlatego też, nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy, przed Sądem Rejonowym Wydział l Cywilny, sygn. akt [...], toczy się postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości po zmarłym A. S. W ocenie organu odwoławczego jest to zagadnienie wstępne, które powinno być rozstrzygnięte przez sąd przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ odwoławczy zaznaczył, że jedną z przesłanek, warunkujących wydanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych, jest legitymowanie się przez wnioskodawcę dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 6 pkt 2 ustawy). W niniejszej sprawie jest to umowa najmu zawarta w dniu 4 czerwca 2009 r. pomiędzy U. S. – B. i P. B., a J. B. Kolegium wskazało, że co prawda organ koncesyjny, nie posiada kompetencji do oceny ważności umowy cywilnoprawnej, jednakże z zebranego materiału w sprawie o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powinno wynikać, że dokument przedstawiony przez wnioskodawcę potwierdza tytuł prawny do lokalu. W przedmiotowej sprawie okoliczności tej nie sposób ustalić jedynie w oparciu o postanowienie spadkowe i odpis testamentu A. S. Z treści testamentu wynika, bowiem, że nieruchomość będąca przedmiotem spadkobrania stanowiła wspólność ustawową małżeńską A. S. i jego żony K. S., która również zmarła. Natomiast postanowienie Sądu Rejonowego Wydział l Cywilny z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po A. S. nie przesądza o rzeczywistych udziałach spadkobierców powołanych do dziedziczenia przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też do momentu zakończenia postępowania dotyczącego określenia sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości - zniesienia współwłasności nieruchomości zgodnie z przepisem Kodeksu cywilnego - postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych powinno być zawieszone. W chwili obecnej nie można, bowiem jednoznacznie stwierdzić, że właścicielami wynajmowanego przez J. B. lokalu będą te same osoby, które zawarły z najemcą umowę najmu w dniu 4 czerwca 2009 r. Odnosząc się natomiast do kwestii zawartej w zażaleniu, że P. B., jako wykonawca testamentu ma prawo do dysponowania lokalem i w konsekwencji mógł zawrzeć umowę najmu lokalu, organ wskazał, że z art. 988 § 1 Kodeksu cywilnego nie wynika, że wykonawca spadku może zarządzać majątkiem spadkowym w sposób, który jest sprzeczny z wolą któregokolwiek ze współwłaścicieli nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. B., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie sprecyzował, o jakie zagadnienie wstępne chodzi. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że aby wynajmujący mógł skutecznie zawrzeć umowę najmu lokalu nie musi być właścicielem, czy współwłaścicielem lokalu, nie musi mu również przysługiwać żadne prawo do rzeczy, w tym przypadku do przedmiotowego lokalu. Skarżący wskazał na wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt II CKN 701/98, w którym sąd ten stwierdził, że wynajmujący nie musi być właścicielem lokalu, a brak tytuły właścicielskiego po jego stronie nie ma wpływu na ważność umowy najmu. Skarżący podniósł także, że P. B., jako wykonawca testamentu A. S. ma prawo do dysponowania przedmiotem najmu, ma również obowiązek zarządzać spadkiem. W czasie wykonywania swoich obowiązków posiada, jako wykonawca testamentu, majątek spadkowy, a to posiadanie daje mu tytuł do zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład spadku. Zdaniem skarżącego do zawarcia umowy najmu wystarcza jedynie możliwość dysponowania wynajmowanym lokalem. Nie jest w przypadku potrzebny żaden tytuł prawny, a tym bardziej własność czy współwłasność. W związku z powyższym sprawa o zniesienie współwłasności w żaden sposób nie może wpłynąć na ważność zawartej umowy najmu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumieć należy takie zagadnienie w kwestii prawnej, które ujawniło się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Z powyższego wynika, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: - po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; - po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; - po trzecie, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; - po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Pierwszy z elementów wynika z istoty zawieszenia postępowania administracyjnego. Zawiesić można tylko toczące się postępowanie, zagadnienie wstępne może być, zatem tylko w toku postępowania. Drugi z elementów dotyczy właściwości innego organu lub sądu do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Inny organ, to każdy organ właściwy do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, ale w innym postępowaniu niż to, w którym nastąpiło zawieszenie postępowania. Może to być nawet ten sam organ byle by rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego miało miejsce w odrębnym postępowaniu od tego, w którym ono wynikło. Inny sąd, to każdy sąd państwowy, ale także i sąd, którego rozstrzygnięcie, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ma moc równą rozstrzygnięciu sądu państwowego. Trzeci element dotyczy relacji czasowej i wymaga, aby rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego miało miejsce wcześniej niż merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy głównej. Czwarty element, w istocie najważniejszy, to istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, co do jej istoty (por. G. Łaszczyca w: Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005 r., s. 89 i następne). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, że sprawa administracyjna w przedmiocie wydania skarżącemu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych była w toku. Wątpliwym jest natomiast, czy kwestia rozstrzygnięcia sprawy o zniesienie współwłasności jest kwestią prejudycjalną dla rozpatrzenia sprawy o udzielenie skarżącemu stosownych koncesji. Powyższe jest kwestią sporną, przekładającą się również na stwierdzenie, czy skarżący a zarazem ubiegający się o uzyskanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, legitymował się w chwili składania wniosku tytułem prawnym do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Z art. 18 ust. 1 w/w ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity, Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) wynika bezsprzecznie, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego odpowiednio przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Z ust. 2 tego przepisu stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 art. 18 wskazanej ustawy wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy. Do wniosku o wydanie zezwolenia jest on zobowiązany dołączyć określone w ustawie dokumenty, w tym dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 6 art. 18 w/w ustawy). Skoro z testamentu zmarłego A. S., którego kopia znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 29 akt administracyjnych), wynika, że ustanowił on wykonawcę testamentu, to rozważenia wymagała kwestia skuteczności prawnej czynności przez niego zdziałanych, a w szczególności zawarcia umowy najmu lokalu, który będzie punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Co do zasady o wypełnienie woli wyrażonej przez spadkodawcę w testamencie powinni troszczyć się spadkobiercy. Spadkodawca może mieć jednakże na uwadze inne cele, np. zapewnienie jednolitego zarządu spadkiem i może w związku z tym powołać wykonawcę testamentu. Powołanie to może nastąpić tylko w testamencie. Może nim być jeden ze współspadkobierców. W tym przypadku zmarły A. S. na wykonawcę testamentu powołał P. B. ( kopia testamentu, k. 29 akt administracyjnych). Jeżeli zarząd spadkiem należy do uprawnień i obowiązków wykonawcy testamentu, to wyłączeni są od sprawowania zarządu spadkobiercy, chyba, że spadkodawca dokonał w tej mierze jakiś wyłączeń Wykonawca testamentu może, zatem podejmować czynności zwykłego zarządu jak i nawet przekraczające zakres zwykłego zarządu, byle by działał zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (por. w Kodeks cywilny. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 865 i następne). Mógł, zatem zawrzeć umowę najmu z wnioskodawcą o udzielenie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, funkcje, bowiem wykonawcy testamentu ustają w razie jego śmierci, utraty pełnej zdolności do czynności prawnych lub wypełnienia wszystkich zadań, jakie do niego należały. Z akt administracyjnych zaś nie wynika, aby zakończyło się postępowanie o dział spadku, czy o zniesienie współwłasności. Spadkodawca nie dokonał w testamencie wyłączeń od sprawowania zarządu spadkiem przez wykonawcę testamentu. Wydane zostało jedynie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (postanowienie z 19 lipca 2006 r., sygn. akt [...], k. 36 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w tej sprawie, rzeczą organów rozpatrujących wniosek skarżącego o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych było wobec tego stwierdzenie spełnienia wymogów z art. 18 ustawy, a dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, o którym mowa w ust. 6 art. 18 ustawy, może być umowa najmu tego lokalu. Wobec powyższego nie są trafne stanowiska organów, że istniał związek i to bezpośredni pomiędzy rozstrzygnięciem postępowania prowadzonego przez sąd cywilny a rozpatrzeniem i wydaniem decyzji w sprawie o udzielenie zezwoleń skarżącemu na sprzedaż napojów alkoholowych. Od rozstrzygnięcia postępowania sądowego wcale nie zależało wydanie zezwoleń, o które ubiegał się skarżący. Taki związek byłby wówczas, gdyby przed sądem powszechnym toczyła się sprawa, co do prawnej skuteczności zawartej umowy najmu lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, i ta prawna kwestia stanowiłaby w istocie zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Uznanie, bowiem tej umowy za nieskuteczną prawnie prowadziłoby do stwierdzenia, że skarżący nie dysponuje prawem do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do wydania decyzji negatywnych dla skarżącego wskutek nie spełnienia przez niego wymogów formalnych stawianych art. 18 ustawy. Skoro taki związek bezpośredni nie istniał pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy przed sądem powszechnym, a wydaniem decyzji w sprawie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, nie można było mówić o istnieniu zagadnienia wstępnego powstałego w toku postępowania głównego, a co za tym idzie, uznać za prawidłowych wydanych postanowień w sprawie zawieszenia postępowania o wydanie skarżącemu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji za naruszające przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.