III SA/Kr 833/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną przez S. W. decyzją z dnia 5 maja 2011r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2010r. Nr [...] odmawiającą S. W. przyznania płatności ONW na rok 2010 do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW. Za podstawę prawną decyzji przyjęto art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r, Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 z późn. zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 25-03-2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek S. W. o przyznanie na 2010 r. m.in. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ozn. dalej ONW). W/w wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru działki rolnej A (o pow. 1,02 ha), położonej na działkach ewidencyjnych nr 3457/2 i 3459, znajdujących się w powiecie [...], gminie S, obrębie ewid. S nr [...]. Strona łącznie zadeklarowała 1,02 ha do płatności ONW. Postępowanie zainicjowane w/w wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika w/w Biura Powiatowego ARiMR nr [...] (doręczoną skarżącemu w dniu 09-12-2010 r.). Na mocy w/w decyzji odmówiono skarżącemu płatności ONW za 2010 r. Podstawą prawną decyzji był art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427), § 2 ust. 2 § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 póz. 329 ze zm.), art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) i art. 104 kpa. Przyczyną w/w rozstrzygnięcia było ustalenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo, była mniejsza niż minimalna (wynosząca 1 ha) powierzchnia wymagana do skutecznego ubiegania się o płatności. Nieprawidłowości dotyczyły działki A. Organ ustalił bowiem, że zadeklarowana przez S. W. powierzchnia działki nr 3459 w S wyniosła 0,02 ha i taka kwalifikuje się do płatności natomiast nie kwalifikuje się do płatności zadeklarowana powierzchnia działki nr 3457/2 w S tj. 1,00 ha a jedynie 0,84 ha. Powierzchnia ta, jak wskazał organ, została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009r., w oparciu o pomiary tzw. powierzchni ewidencyjno – gospodarczej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARIMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Odwołując się od w/w decyzji S. W. zakwestionował ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i podał, że faktyczna powierzchnia użytkowanego przez niego gospodarstwa wynosi 1,02 ha. Rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji przeprowadził w dniu 24.02.2011r. w gospodarstwie skarżącego kontrolę. Protokół kontroli sporządzono w dniu 24.02.2011r. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącemu protokołu kontroli, jedynie znajduje się pismo przewodnie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z daty 5 lipca 2011r. znak [...] o przekazaniu S. W. kopii protokołu z inspekcji terenowej oraz szkicu sytuacyjnego tej kontroli. Po przeprowadzonej kontroli Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji wydał w dniu dnia 5 maja 2011r. Nr [...] decyzję utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2010r. Nr [...] odmawiającą S. W. przyznania płatności ONW na rok 2010 do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się ściśle do wyników kontroli z 24.02.2011r., o której jak zaznaczył organ, skarżący nie był informowany i podał, że wyniki kontroli wskazały , iż łączna powierzchnia uprawniona do płatności ONW za 2010r. wynosi w przypadku skarżącego jedynie 0,79 ha. Wyniki tej kontroli a także ustalenia dokonane w oparciu o zdjęcia lotnicze nie pozwoliły na uznanie, że na zakwestionowanym w stosunku do zadeklarowanego obszarze prowadzona jest uprawa roślin. Organ II instancji stwierdził też, że powierzchnia uprawniona za 2010 r. do płatności ONW była mniejsza niż powierzchnia, którą skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie tych płatności. Zawyżenia powierzchni uprawnionej do w/w płatności stwierdzono w przypadku działki rolnej A (pow. 1,02 ha, położona na działce ewid. nr nr 3457/2 i 3459). W/w niezgodność ustalono na podstawie pomiarów przeprowadzonych na dostępnych w systemie informatycznym Agencji zdjęciach lotniczych (pochodzących z 2004 i 2009 r.) obszaru wspomnianej działki. Zawartość tych zdjęć oraz dane PEG (pow. referencyjnych poszczególnych działek ewid.) nie pozwalały na uznanie, że na powierzchni zadeklarowanej odnośnie w/w działki, zgodnie z normami prowadzona jest działalność rolnicza. Wynikało to z wykrycia na w/w zdjęciach terenu o charakterze zalesień (południowa część działki ewid. nr 4357/2). Analiza sprawy przez organ wskazała, że deklarując powierzchnię działki rolnej A. skarżący zaliczył do niej w/w zalesienia. Części w/w działki rolnej odznaczające się takimi charakterystykami (stanowiące 0,16 ha działki A), zostały wykluczone z wniosku strony i potraktowane jako zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności. Organ wyjaśnił dalej, odnosząc się do treści odwołania, iż stanowiło ono motyw do skontrolowania gospodarstwa skarżącego. Kontrola polegała ogólnie rzecz ujmując na określeniu charakterystyk obszarów objętych wnioskiem skarżącego, w związku z wymogami płatności, do jakich te tereny zostały zgłoszone. Organ wyjaśnił przy tym, że czynności kontroli polegały m.in. na ustaleniu granic i powierzchni zadeklarowanych przez stronę działek rolnych, zweryfikowaniu grup upraw wskazanych przez stronę na tych dziatkach i stwierdzeniu stanu tych działek, co dot. m.in. tego, czy ich powierzchnie były w dobrej kulturze rolnej. Lokalizacja w terenie obszarów zadeklarowanych do płatności odbyła się na podstawie danych dot. działek ewidencyjnych (położenie geograficzne, granice i wielkość), na których strona umiejscowiła w swym wniosku poszczególne działki rolne. Pomiary powierzchni uprawnionych do płatności zostały dokonane przy pomocy odbiorników nawigacji satelitarnej (GPS), umożliwiających odpowiednio dokładne obliczenia dot. obwodu i powierzchni kontrolowanego terenu. Ostateczne wyniki tych pomiarów zostały podane z uwzględnieniem tolerancji, której zakres jest uzależniony od wielkości i kształtu mierzonego obszaru oraz charakterystyk urządzeń którymi wykonano te pomiary. Rezultaty kontroli utrwalono w protokole i materiale fotograficznym. Jak wyjaśnił dalej organ, konsekwencją, wykluczenia w/w terenów było zmniejszenie łącznej powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności obszarowych poniżej minimalnej powierzchni uprawniającej do ubiegania się o w/w płatności. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 z późn. zm.) w/w powierzchnia musi wynosić przynajmniej 1 ha. W niniejszej sprawie ustalono ją ostatecznie na poziomie 0.79 ha. W związku z powyższym stronie odmówiono przyznania płatności ONW za 2010 r. Organ przy tym zaznaczył, że już wykluczenie tylko 0,03 ha z zadeklarowanej powierzchni spowodowałoby wykluczenie z tych płatności wszystkich gruntom/ zadeklarowanych przez stronę oraz, że różnice między ustaleniami dot. powierzchni uprawnionej do płatności dokonanymi przez organ l i II instancji nie wpływały na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy strony, albowiem w obu przypadkach w/w powierzchnia wyniosła mniej niż 1 ha. Powyższa decyzja stał sie przedmiotem skargi S. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , w której wniósł o jej uchylenie lub zmianę, zarzucając rozstrzygnięciu oparcie się na ocenie dokonanej przez organ pierwszej instancji oraz nieprzekazanie mu protokołu z kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie, informując, że protokół wysłano skarżącemu w dniu 05.07.2011r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji przesłał do Sądu po wniesieniu skargi a przed rozprawą w dniu 15.12.2011r. dokumentację z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w roku 2012r. w następstwie złożenia przez niego wniosku o przyznanie płatności obszarowych i ONW za rok 2011. Natomiast skarżący w dniu 08.05.2012r. dołączył do akt sprawy pismo polemizujące z wynikami kontroli organu z 2010r. oraz mapę ARIMR z 25.03.2010r. , na której widnieje adnotacja , iż na części działki 3457/2 zostało zlikwidowane zadrzewienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj.Dz. U. z 2012 poz.270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy wskazanej jako pierwsza Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, a będący podstawą rozstrzygnięcia stan prawny jest wynikiem poczynionych ustaleń faktycznych. Biorąc pod uwagę, że zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie, czyli naruszenia przepisów postępowania, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art.21 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz.427) zwanej dalej ustawą , do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art.21 ust.2 ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art.81 kpa nie stosuje się. Natomiast w myśl art.21 ust.3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust.2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powołany art. 21 ustawy wprowadza zatem istotne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w kpa, czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Modyfikacje te osłabiają pozycję procesową stron postępowania. Jednak wprowadzone szczególne zasady dotyczące postępowania nie zwalniają zupełnie organu z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego jak również przedstawiania dowodów z których wywodzone są określone skutki prawne. Jak wynika z akt administracyjnych w gospodarstwie skarżącego, na etapie postępowania odwoławczego miała miejsce kontrola w dniu 24.02.2011r., kontrola polegała na ustaleniu granic i powierzchni zadeklarowanych przez stronę działek rolnych. Celem tej kontroli było zweryfikowanie zgodności danych podanych we wniosku ze stanem faktycznym. A z uwagi na specyfikę i charakter tego rodzaju spraw, przeprowadzana kontrola metodą inspekcji terenowej ma decydujące, rozstrzygające znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W czasie tej kontroli stwierdzono, ze powierzchnia uprawniona za 2010r. do płatności ONW była mniejsza niż powierzchnia, którą skarżący zadeklarował we wniosku. Podnoszony przez skarżącego zarzut, że nie został zawiadomiony o przeprowadzonej kontroli jest niezasadny, albowiem obowiązujący stan prawny pozwala na przeprowadzanie kontroli w gospodarstwie bez obecności wnioskodawcy, możliwość ta wynika wprost z przepisów europejskich. Mianowicie zgodnie z przepisem art.25 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004r. z dnia 21 kwietnia 2004r., "Kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków". Przepis ten wskazuje, że zasadą jest nie zawiadamianie o kontroli, a wyjątkiem zawiadomienie. Natomiast zasadny jest zarzut skarżącego, że organ nie zawiadomił go o wynikach przeprowadzonej kontroli i nie doręczył mu protokołu z przeprowadzonej kontroli. A zatem dowód z którego wywodzone są określone skutki prawne i w oparciu o który organ dokonał rozstrzygnięcia w sprawie nie został doręczony skarżącemu. Poza twierdzeniami skarżącego, że protokół z kontroli nie został mu doręczony , to należy stwierdzić, że w aktach sprawy brak dowodu doręczenia protokołu z kontroli w czasie trwania postępowania administracyjnego, aczkolwiek w uzasadnieniu decyzji organ podaje, że protokół przekazano listem poleconym Natomiast w aktach znajduje się pismo z daty 5 lipca 2011r. z którego treści wynika, że w tej dacie wysłano skarżącemu protokół kontroli. Należy wyraźnie podkreślić, że decyzja organu II instancji została podjęta w dniu 5 maja 2011r.. Tym samym nawet ewentualne przesłanie protokołu kontroli, ale w dwa miesiące po podjęciu decyzji przez organ II instancji nie może być traktowane jako prawidłowe. Skarżący nie miał tym samym możliwości na etapie postępowania administracyjnego odniesienia się do tego zasadniczego dowodu z którego organ wywiódł określone skutki prawne. Podstawowym zagadnieniem spornym jest kwestia występowania zalesień na działce rolnej A, organ ustala, że zalesienia te stanowią 0,16 ha i tym samym wyklucza ten obszar z wniosku strony. Dla potwierdzenia występowania tych zalesień organ wskazuje miedzy innymi na zdjęcia lotnicze terenu zadeklarowanego przez stronę, z przedstawionych zdjęć wynika, że na deklarowanej działce istnieją obszary zalesione. Jak wynika z informacji zamieszczonej na zdjęciach, zdjęcia te są z 2009r. Natomiast skarżący podnosi, że na przełomie 2009/2010 dokonał usunięcia zakrzaczenia. Na tę okoliczność skarżący powołuje się przedkładając do Sądu załącznik graficzny do wniosku o przyznanie ONW z dnia 25.03.2010r. (analogiczny załącznik znajduje się w aktach administracyjnych wraz z wnioskiem skarżącego) na którym zamieszczona jest adnotacja " zadrzewienie zlikwidowano" . Z załącznika wynika, że adnotacja ta dotyczy zadrzewienia występującego w środowej części działki rolnej A ( nr działki ewidencyjnej 3457/2 ) i jak podaje skarżący adnotacja ta sporządzona została przez organ. Stąd też w oparciu o wskazane wyżej dowody, czyli te na które powołuje się organ jak i ten na który powołuje się skarżący nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki jest stan faktyczny w sprawie. Natomiast przesłany przez skarżącego do Sądu dokument zatytułowany " mapa uzupełniająca ze zmiany sposobu użytkowania " sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż. P. L. nie może stanowić istotnego dowodu w sprawie, albowiem sporządzona została według pomiaru stanu faktycznego na gruncie w miesiącu czerwcu 2012r., podczas gdy przedmiotem sprawy jest ustalenie stanu faktycznego jaki miał miejsce w 2010r. , albowiem wniosek skarżącego dotyczy przyznania płatności ONW za 2010r.. Podobnie należy się odnieść do dokumentów przesłanych przez organ do Sądu, a dotyczących kontroli na miejscu , która została przeprowadzona w dniu 28marca 2012r. , w związku z wnioskiem skarżącego z 2011r.. Z dokumentów tych wynika, że powierzchnia kwalifikowana działek deklarowanych do dopłat oraz przebieg ich granic w terenie odbiega od danych znajdujących się w bazie LIPS, stwierdzono również na działce 3457/2 wypalanie, ale ustalenia te poczynione zostały w marcu 2012r.. Również na załączniku graficznym z dnia 28.03.2012 zamieszczono adnotację o wypalaniu, nie ma natomiast adnotacji jaka była na załączniku z 25.03.2010r. " zadrzewienie zlikwidowano". Tym samym w oparciu o przedłożone dokumenty nie można jednoznacznie ustalić jaki był stan faktyczny na działce skarżącego w 2010r. , gdy składał wniosek o płatność ONW za 2010r. Z przedłożonych dokumentów wynika, że ten stan faktyczny ulegał zmianie natomiast sporna jest okoliczność kiedy ta zmiana miała miejsce. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na tym, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie udowodnił faktu z którego wywiódł skutki prawne, czyli doszło do naruszenia art. 21 ust.2 pkt 2, ust.3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. Nr 64,poz. 447 ze zm.) w związku z art. 77 kpa. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji powinien jeszcze raz rozpatrzyć odwołanie skarżącego od decyzji organu i instancji, a w szczególności powinien się ustosunkować i rozpatrzyć dowody znajdujące się w aktach sprawy, z których nie można w sposób jednoznaczny ustalić spornego stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.