III SA/Kr 834/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Miasta Rabka -Zdrój z dnia 23 lutego 2011 r. nr VII/26/11 w sprawie trybu i sposobu powołania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie Gminy Rabki -Zdroju oraz szczegółowych warunków i zasad jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Targu zaskarżył pismem z 9 lipca 2019 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uchwałę Rady Miasta w Rabce Zdroju z dnia 23 lutego 2011 r. nr VII/26/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie Gminy Rabki Zdroju oraz szczegółowych warunków i zasad jego funkcjonowania, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 296) i art. 88 ust 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie publikowania tej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego, - art. 9 a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r, Nr 180 poz. 1493 ze zm.) poprzez wskazanie w § 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały możliwości, w którym Burmistrz jako przyczynę uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego wymienił "przypadek skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe". - art. 9a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekazanie zespołowi zadania opracowania regulaminu działania zespołu w § 11 zaskarżonej uchwały. Wobec treści powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W treści skargi Prokurator wywodził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i stwierdził, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, nie była również przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W związku z powyższym, oraz okolicznością że ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem wejścia w życie zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przedmiotowa uchwała, nie ogłoszona, nie może wywoływać skutków prawnych w niej zamierzonych. Prokurator wskazał na art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zasadę hierarchiczności źródeł prawa, powołał art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, które są sprzeczne z prawem, i przywołał art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy. Podniósł, że żaden z przepisów ustawy nie upoważnił rady gminy do określania wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego i wprowadzone przez Radę Gminy w przedmiotowej sprawie przesłanki odwołania przez Wójta członka zespołu interdyscyplinarnego wykraczają poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle art. 9 a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu. Nadto ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Również przekazanie zespołowi interdyscyplinarnemu zadania opracowania regulaminu działania zespołu w § 11 zaskarżonej uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia procedury powoływania i odwoływania w skład zespołu interdyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Liszki wniosła o oddalenie skargi w całości. Organ nie zgodził się, że przedmiotowa uchwała wydana w oparciu o delegację art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy zawierała normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. W jego ocenie uchwała nie posiadała waloru aktu normatywnego (wykonawczego) powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy, jest natomiast aktem kierownictwa wewnętrznego, dotyczącym wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, i w związku z tym powinna wejść w życie z dniem jej podjęcia. Organ przyznał wprawdzie, że skład zespołu interdyscyplinarnego w istocie jest określony wyczerpująco w ustawie, jednak nie zgodził się, że przewidziana w zaskarżonej uchwale możliwość odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wskutek jego skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe wykracza poza zakres spraw oddanych do uregulowanie Radzie Gminy. Organ wyjaśnił, że nałożenie na członka zespołu omawianego wymogu dodatkowego było podyktowane potrzebą zwiększenia poczucia zaufania społecznego do osób wchodzących w skład zespołu oraz zagwarantowanie wysokich kwalifikacji merytorycznych i etycznych jego członków, a określenie takich dodatkowych kompetencji dla członków zespołu mieści się w ramach kompetencji Rady Gminy pod warunkiem, że kwalifikacje te nie kolidują z zapisami ustawy. W obrębie określenia zasad funkcjonowania zespołu mieści się również w ocenie organu przekazanie zespołowi zadania opracowania regulaminu jego działania. Organ zwrócił uwagę, że zasadnicze zasady działania zespołu zostały opisane w treści zaskarżonej uchwały, a zakres pozostawiony zespołowi do uregulowania w jego Regulaminie dotyczy jedynie kwestii roboczych o znaczeniu wyłącznie organizacyjnym, i w związku z tym nie wymaga uwzględnienia w treści uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić z uwagi przede wszystkim na brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w całości się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19). Z uwagi, bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro zatem zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest aktem prawa miejscowego to winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym - tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego - i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Tymczasem przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co niewątpliwie naruszyło art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego zatem konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu – nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.